La administración electrónica ad intra

¿Existe la obligación legal de una administración electrónica ad intra, independientemente del modelo o de la solución técnica que se implemente? ¿Todo la gestión interna que se hace en una administración debe ser electrónica, cumpliendo unas normas específicas? Dentro del alcance de la tecnificación de la actividad y gestión administrativa se cuestiona si realmente existe un deber de gestionar toda la actividad de forma electrónica o dicho de otra forma, si existe la obligación de disponer de una administración electrónica ad intra en cada administración pública. El termino «todo» siempre causa cierto vértigo dado que los conceptos maximalistas (todo, nada, siempre, nunca,…) encajan mal en la arquitectura jurídica. Desde una perspectiva práctica, puede afirmarse que el comienzo de la modernización de la mayoría de las Administraciones se produjo desde esa gestión interna, sin aparente relación con el exterior, implantando las primeras máquinas de escribir electrónicas, las calculadoras, pasando por esos rudimentarios ordenadores cliente-servidor, hasta llegar a la microinformática conectada, en una evolución paulatina, sin sobresaltos, en el que se implantaba y usaba lo que el conjunto de la sociedad estaba utilizando.

No ha habido una gran épica doctrinal en dicho proceso de modernización, más allá que la adquisición, despliegue, formación y utilización de dichas herramientas, sin que haya generado ríos de tinta ni posturas irreconciliables respecto a su posible rechazo, obligatoriedad o resistencia, ya que todos los operadores jurídicos han aplaudido los procesos de modernización como una exigencia sin marcha atrás, limitada únicamente por cuestiones presupuestarias. En resumen, ha generado tanto debate como el que pudiera ocasionar el cambio de bolígrafos de punta gruesa a otros de punta fina en las oficinas públicas. Partiendo de lo anterior ¿existe la obligación de disponer de una administración electrónica ad intra? En mi opinión sí, aunque debe buscarse en la teleología de la propia norma, más que en un artículo que lo manifieste con dicha rotundidad.

Si comenzamos por los principios generales, hay una afirmación de gran calado que se encuentra en el 3.2 de la Ley 40/2015, indicando:

«2. Las Administraciones Públicas se relacionarán entre sí y con sus órganos, organismos públicos y entidades vinculados o dependientes a través de medios electrónicos, que aseguren la interoperabilidad y seguridad de los sistemas y soluciones adoptadas por cada una de ellas, garantizarán la protección de los datos de carácter personal, y facilitarán preferentemente la prestación conjunta de servicios a los interesados»

Como podréis adivinar el concepto «entre sí» puede dar lugar a dos interpretaciones: entre diferentes administraciones públicas (entre ellas) o entre la misma administración con sigo misma y con sus propios órganos. Esta posible interpretación entre diferentes administraciones se produce dado que el texto introduce la interoperabilidad como elemento que debe asegurarse en dicha relación, y considerando que la interoperabilidad se regula en el título III de la ley relativo a las Relaciones Interadministrativas, genera una cierta confusión sobre su ámbito subjetivo y objetivo de aplicación.

Algo de ello debió calar, dado que si lo anterior nos ha hecho fruncir el ceño, el artículo 56 del RD 203/21 (que desarrolla la administración electrónica) dedicado a las Relaciones interadministrativas e interorgánicas por medios electrónicos parece que apunta a esa relación hacia el exterior de la propia administración y de sus órganos, aun cuando no sea con los interesados y/o la ciudadanía:

«De acuerdo con lo previsto en el artículo 3.2 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, las Administraciones Públicas, en el ejercicio de sus competencias, estarán obligadas a relacionarse a través de medios electrónicos entre sí y con sus órganos, organismos públicos y entidades vinculados o dependientes«.

El texto no clarifica, pero la re-lectura del título del artículo marca tendencia al utilizar los términos «inter» e «inter» y no «intra». Además, el capítulo en el que se desarrolla parece que trata de zanjar el debate, al denominarse «colaboración entre las Administraciones Públicas«, desapareciendo el concepto intra de la normativa. Al respecto, considero que ese artículo 56 comentado se extralimita o al menos, no se explica con claridad, dado que el artículo 3.2 de la Ley 40/2015 no tiene porqué suscribirse únicamente a las relaciones inter, pudiendo alcanzar también las intra, sobre todo para que tenga algo de sentido el capítulo V de la Ley, dedicado al funcionamiento electrónico del Sector Público, en el que podemos encontrar obligaciones como las siguientes:

Artículo 44.2: «Cuando los participantes en las comunicaciones pertenezcan a una misma Administración Pública, ésta determinará las condiciones y garantías por las que se regirá que, al menos, comprenderá la relación de emisores y receptores autorizados y la naturaleza de los datos a intercambiar»

Artículo 46.1 dedicado al archivo electrónico de documentos: «Todos los documentos utilizados en las actuaciones administrativas se almacenarán por medios electrónicos, salvo cuando no sea posible.«

De la lectura de estos artículos de la Ley, parece difícilmente creíble construir un sistema interno (ad intra) de almacenaje de todas las actuaciones administrativas (no solo de actos!) que no dependan de formatos electrónicos y por tanto, de una administración electrónica ad intra. Pero al igual que los comentarios anteriores parece que el desarrollo reglamentario, en su artículo 54.1 del RD 203/21, matiza el alcance de ese «todos los documentos» en algo más concreto:

«deberán conservar en soporte electrónico todos los documentos que formen parte de un expediente administrativo y todos aquellos documentos con valor probatorio creados al margen de un procedimiento administrativo«

Puede comprobarse como a nivel reglamentario se ha limitado ese concepto del «todo» por algo más limitado, el expediente y los documentos probatorios, en una clara extralimitación de lo establecido por la norma, aun cuando pudiera sustentarse su aplicación por las cautelas en cuanto al volumen, medidas, costes o conservación de la documentación. o ¿por no extender la conservación a toda esa información que tiene carácter auxiliar o de apoyo, como la contenida en aplicaciones, ficheros y bases de datos informáticas, notas, borradores, opiniones, resúmenes o comunicaciones?

En resumen, la existencia de una administración electrónica ad intra tiene un apoyo en tanto en cuanto la administración sirve a los intereses generales y para ello su actividad se dirige a su cumplimiento, es decir, a su quehacer ad extra, pero no puede afirmarse con rotundidad que el legislador haya impuesto la obligación de una «supuesta administración electrónica ad intra».

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