Tramites electrónicos confusos: el diseño, el e-borrador y la e-firma.

No creo que sea el único que se haya topado con la necesidad de realizar un trámite electrónico ante una administración sufriendo las consecuencias del novato, aun cuando estés bregado en la materia y conozcas los principios rectores de la administración electrónica. La experiencia suele comenzar llegando con solvencia hasta la web de la Administración, pero tus dudas se incrementan según avanzas en la navegación, dado que si algo tiene todo lo electrónico es que no admite tibiezas o dudas, ya que debes elegir uno u otro camino, resumiéndose todo en un número de clicks que crees que son coincidentes con tu percepción de la tramitación electrónica. Finalmente ¿firmaste la solicitud? ¿había algún paso que te pedía firmar o sólo enviar?¿te solicitó el pin de la tarjeta?

Al final del proceso la tranquilidad de recibir un mensaje, un justificante o un recibí calma tu ansiedad, pero se mantiene tu duda si realmente has presentado lo que debías y en el modo adecuado. Ciertamente te tranquilan todos los principios del derecho administrativo a favor de la tramitación, de la confianza, del interés público, la subsanación … pero no es menos cierto que dicha inquietud no se elimina hasta que se culmina con éxito el primer procedimiento administrativo electrónico de ese tipo que hayas realizado.

Esta introducción me sirve de entrada para contextualizar la STS 2539/2021, en la que analiza el periplo de una tramitación electrónica realizada por un ciudadano para inscribirse en un proceso de concurso-oposición utilizando los canales electrónicos.

Por lo que extraigo de la descripción de los hechos, el ciudadano utilizó la plataforma de tramitación de la administración, siguió todos los pasos, pero en un momento de la tramitación le solicitaba el pago electrónico con Hacienda (entiendo que cambiando de plataforma sin percibirlo) realizando el pago correspondiente de los derechos, generando una instancia, un pdf del mismo y recibiendo un mensaje que «manifestaba que la solicitud se había cursado con éxito«.

Como se puede comprobar ese mensaje inducía al error, pensando el interesado que había finalizado el proceso completo pero realmente lo que significaba es que había finalizado con éxito el pago en la plataforma de Hacienda pero no en la tramitación de la solicitud, no realizando el paso final de firmar electrónica toda solicitud, tal y como indica el artículo 11.2 de la Ley 39/2015.

Si has llegado hasta estos hechos te lanzo un reto ¿Cómo crees que debe resolver el entuerto el TS? ¿A favor del ciudadano o de la administración? Esta realmente es la parte interesante.

El TS realiza dos interesantes aportaciones para resolverlo:

Primera.- Activación de la subsanación. Según manifestó en su otra sentencia STS º 762/2021:

Debería avisarse al interesado mediante el mecanismo de la subsanación: «el deber de dar un plazo de diez días para la subsanación de las solicitudes que hayan omitido la «firma del solicitante o acreditación de la autenticidad de su voluntad expresada por cualquier medio», en palabras del vigente art. 66.1.e) de la Ley 39/2015, está expresamente previsto por el art. 68 del mismo cuerpo legal.» […] siendo «sumamente difícil -por no decir imposible- argumentar que la previsión legal del carácter subsanable de la omisión de firma en las solicitudes no es aplicable a las solicitudes presentadas por vía electrónica. Ello vale igualmente para aquellas omisiones que, sin referirse a la firma electrónica propiamente dicha, afectan a la «acreditación de la autenticidad de la voluntad» del solicitante, como podría ser el paso final de validar lo formulado y enviado por vía electrónica«

Como ciudadano me parece un gran avance, pero como asesor me hace pensar en las consecuencias que puede provocar respecto al estado borrador de muchas solicitudes que se inician por los interesados pero que no llegan a finalizarse en las plataformas de la administración. Por ese motivo, y pensando en los trámites se quedan en un estado borrador por no haber clicado el envío o firma ¿Qué debe hacer la administración en ese caso? ¿Avisar al interesado que no lo ha enviado mediante un mensaje o una llamada o un e-mail?¿está la Administración extralimitándose al visualizar lo que hay en sus plataformas? o dicho de otra forma, al estar ya en su plataforma ¿forma parte de su responsabilidad pro-actione? La cuestión se medio-responde en la cuestión posterior.

Segunda.- Diseño de la Aplicación de tramitación. Propiamente la Sentencia expone lo siguiente:

La Administración alegó que el programa informático funcionó correctamente y que, si no se siguieron todos los pasos del mismo, la Administración no puede tener noticia de las solicitudes defectuosas, dando lugar a una absoluta falta de presentación de la solicitud.

«Pues bien, esta objeción no es convincente. La Administración no puede escudarse en el modo en que ha sido diseñado el correspondiente programa informático para eludir el cumplimiento de sus deberes frente a los particulares, ni para erosionar las garantías del procedimiento administrativo. Más aún: la Administración conoció -o pudo conocer- que el recurrente había pagado la tasa. A ello debe añadirse que, incluso aceptando a efectos puramente argumentativos que no sea técnicamente posible recibir automáticamente información sobre los pasos dados por todos aquéllos que han accedido al programa informático, la Administración debe, en todo caso, dar la posibilidad de subsanación cuando el interesado reacciona frente a su no inclusión en la lista de admitidos y acredita que sólo omitió el paso final, esto es, la firma electrónica y el registro de su solicitud.«

Bueno, al final la Sentencia deja un poco en tablas la solución, sin imponer que se revisen todas las acciones electrónicas realizadas por los usuarios que haya accedido a ese trámite electrónico (las solicitudes en estado borrador) pero tampoco permite la inactividad de la Administración respecto de las mismas, siempre que si se haya realizado un acto o trámite paralelo o necesario al trámite principal.

Dicho esto creo que pueden establecerse dos conclusiones de la sentencia:

a) Si eres ciudadano guarda y conserva cualquier justificante que se te ofrezca durante la tramitación electrónica.

b) Si eres Administración confía tus servicios electrónicos en soluciones integradas que te ofrezcan una visión completa de lo que está ocurriendo en tus trámites.

Relación entre la Firma electrónica y la Administración Electrónica: una explicación del artículo 11 de la Ley 39/2015

La administración electrónica se ha colado de forma progresiva en nuestra normativa administrativa sin causar excesivo revuelo y sospecho que, sin modificar demasiado los planes de estudios universitarios que, por la premura, concentración de temario y falta de especialización de los ponentes, ha sido sorteado el tema con unos elegantes pases toreros. Si bien a corto plazo esta situación no genera mayores problemas,  las explicaciones que dejan de transmitirse sobre este ámbito sumado al incremento de normativa de esta materia hace que la brecha sea cada vez más honda, dejando que los alumnos deban construir su comprensión desde su propio conocimiento , dado que las explicaciones contextualizadoras no se les ofrece de forma sencilla y accesible.

Con el paso de los años se borran recuerdos y otros, por ser tan obvios en un determinado momento, no se recogen explícitamente ni en normas ni en libros, de tal forma que, que las nuevas generaciones de juristas se enfrentan a normas descontextualizadas que son perfectamente capaces de memorizar pero que no alcanzan a comprender la razón que subyace en determinados artículos, no por falta de discernimiento sino por desconocer las circunstancias que las dieron origen, petrificándose en fórmulas que no tienen una aparente razón. La regulación de la administración electrónica nació vinculada a la firma electrónica, objeto de culto y de sustento durante años del entramado electrónico, y que paulatinamente ha ido perdiendo peso, evolucionado o al menos, ya no se contempla como se ideó en sus orígenes.

En estas fechas este post posiblemente sea una obviedad, pero hacer un poco de arqueología jurídica igual sirve para comprender mejor la situación actual de la administración electrónica y del artículo 11 de la Ley 39/2015. Si partimos de la ley 39/2015 , en la misma se hace una clara distinción entre identificación y firma electrónicas, distinguiendo entre diferentes sistemas electrónicos admitidos, e indicando en su artículo 11 qué documentos deben ser firmados y en cuáles basta con la identificación. Por otra parte, la ley 40/2015, también realiza ese esfuerzo de distinguir los sistemas de identificación y firma electrónica de la Administración, habilitando diferentes mecanismos para lograr ese resultado. Por último, como elemento común a todos  y la Ley 6/2020 de confianza en servicios electrónicos – complementando el EIDas- mantiene una preminencia de la firma electrónica cualificada pero pero permite a los Estados miembros determinar los efectos de las otras firmas electrónicas y de los servicios electrónicos de confianza en general, lo que le ha llevado a abrir la puerta en su  Disposición adicional segunda, relativa a los efectos jurídicos de los sistemas utilizados en las Administraciones públicas, a que:

«Todos los sistemas de identificación, firma y sello electrónico previstos en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, tendrán plenos efectos jurídicos

Esta aparente obviedad ha dado aire a la actividad administrativa, ofreciendo un marchamo de legalidad a todo lo que indiquen las Leyes 39 y 40, no como veremos ocurría en sus orígenes , en el que la Ley 30/92 dependía de la ley de firma electrónica.

Para explicarlo,  echamos la vista atrás y recordamos cómo la derogada Ley 59/2003 , en su primera versión, hacía una importante mención de lo que se consideraba un documento electrónico válidamente emitido, percibiendo inmediatamente el engarce jurídico. El artículo 3, dedicado a la firma electrónica, y documentos firmados electrónicamente hacía una clara relación entre el documento electrónico y la firma electrónica, que unido a la parquedad del artículo 46.4 de la Ley 30/1992 , que establecía que «tienen la consideración de documento público administrativo los documentos válidamente emitidos por los órganos de las Administraciones Públicas«, convertía al trinomio documento- firma-electrónica en una verdad inmanente e indiscutible.

La redacción era como la que sigue:

«5. Se considera documento electrónico el redactado en soporte electrónico que incorpore datos que estén firmados electrónicamente.

6. El documento electrónico será soporte de:

a) Documentos públicos, por estar firmados electrónicamente por funcionarios que tengan legalmente atribuida la facultad de dar fe pública, judicial, notarial o administrativa, siempre que actúen en el ámbito de sus competencias con los requisitos exigidos por la ley en cada caso.

b) Documentos expedidos y firmados electrónicamente por funcionarios o empleados públicos en el ejercicio de sus funciones públicas, conforme a su legislación específica.»

Con esta redacción se perfeccionaba la conjunción de elementos dando lugar a un despliegue técnico-organizativo-institucional marcado por esas características (y siempre acompañado por el misterioso Hash, que lo purificaba todo). Recordemos que el comienzo del Siglo vino acompañado por la irrupción meteórica de internet, la creación de multitud de empresas que tenían entre sus cometidos hacer «algo» en internet y que provocó una burbuja que acabó explotando dado que los ciudadanos no respondieron a la expectativa creada y las previsiones de negocio no alcanzaron las cotas esperadas. Varios de los análisis y comentarios de la época achacaban el fracaso a la falta de seguridad en las redes, tanto en el emisor, como en el receptor y en la transmisión de contenidos, dando comienzo a la carrera por la seguridad, en su más amplio sentido. Una de las líneas conceptuales que otorgaba seguridad al sistema era la firma electrónica, permitiendo al mismo tiempo, la identificación de los emisores-receptores, además de asegurar la integridad y confidencialidad del contenido.

Como anécdota indicar que he escuchado diferentes teorías conspiratorias que entrelazaban grandes corporaciones del software actuando como un lobby que imponía sus criterios, y por tanto el uso obligado de la firma electrónica en el ámbito de la Administración. Sinceramente nunca me ha convencido mucho, y aunque la teoría guarde algo de verdad, me decanto más por un desconocimiento general de la época en el que se buscaban soluciones y se aceptaba de buen grado cualquier término novedoso asociado a una tecnología disruptiva, recubierta de un halo de misterio, sumado a lo incompresible de la informática para los profanos.

No es menos cierto que esta conjunción también generó recelos, sobre todo entre los que disponen entre sus funciones el de la Fe Pública, dado que una explicación ligera daba la sensación de eliminar funciones propias de su profesión. Esta sensación invasiva la sigo escuchando con los «smart contract» en los que con mucha rotundidad se afirma que eliminarán los problemas interpretativos derivados de los contratos y de los abogados, ¡cómo si nuestra profesión fuese el origen de los conflictos!

La realidad es que la firma electrónica se entendía como un todo, en el que lo importante era el grado de seguridad que otorgaba el proceso de creación, su certificado y el algoritmo utilizado, siendo, por supuesto, el indicado como el certificado reconocido el más seguro y por tanto, el que más garantías podía ofrecer a todo proceso, otorgándole desde la Ley 59/2003 plenos poderes con esta frase:

«4. La firma electrónica reconocida tendrá respecto de los datos consignados en forma electrónica el mismo valor que la firma manuscrita en relación con los consignados en papel»

En ese momento ¿Quién se podía resistir a no utilizar una efirma reconocida con dicha afirmación? Nadie o muy pocos. La marea fue tan potente que pocos cuestionaba el alcance de dicho artículo, ni se planteaban previamente si conocían el valor que tiene la firma manuscrita en un papel. Los civilistas me recordaban que la firma aún cuando es importante, no se recoge como un elemento sustancial de un contrato, siendo una plasmación de la voluntad, lo mismo que pudiera ser una X, un testigo o una huella de un dedo. Pero aun cuando podía debatirse, eran pocos los que se atrevían a embarcarse en una aventura digital-administrativa que no contemplara el uso de las firmas electrónicas reconocidas.

Fue la eclosión de los sistemas de firma electrónica reconocida. Se hacían eventos en los que prestadores de servicios de certificación daban gratuitamente tarjetas con certificados y lectores, compitiendo entre ellos por colocarse en la mejor posición de despliegue. Pero su uso discurrió de forma diferente a la ilusión de los prestadores: la instalación era compleja, su uso no era intuitivo, no había muchos trámites desplegados y el esfuerzo no le compensaba al usuario final.

Para finales de la primera década del 2000 se percibió que el sistema planteado no cumplía con el esfuerzo ni las expectativas creadas, planteándose nuevas formas de sustentar la administración electrónica, que sin relegar a la ignominia a la firma electrónica reconocida fue abriendo paso al uso de otros sistemas de firma o incluso de identificación electrónica que fueran menos complejos y más cercanos al ciudadano. Téngase en cuenta que el comercio electrónico, después de superar el batacazo inicial del 2000, creció exponencialmente, no utilizaba sistemas de firma electrónica reconocida y bastaba un usuario  y una tarjeta de crédito para su utilización. El público comenzó a habituarse a su uso con pequeñas compras en las que se competía en precio y velocidad de distribución, ganando confianza y por tanto, incrementando paulatinamente las cantidades de las transacciones. Este hecho dejó en una situación comprometida a las plataformas electrónicas del Sector Público, que en un planteamiento diferente por ganar adeptos a través del uso de firmas reconocidas se vio en una encrucijada en la que debía modificar su planteamiento hacia algo más ligero.

Si alguno sigue mi blog, recordará como en el año 2014 comentaba como se había creado el sistema Cl@ve , que de forma resumida puede explicarse como el clásico sistema de usuario/contraseña, en el que se le otorgan funciones de identificación, autenticación y firma
electrónica común para todo el Sector Público Administrativo Estatal. Para ese fecha, otras Administraciones ya habían creado sistemas similares pero, para mí, fue la confirmación definitiva que las plataformas electrónicas del sector público no podían requerir inexorablemente la firma electrónica reconocida.

Es esta situación la que, para mí, llevó al legislador a introducir el artículo 9, 10 y 11 de la Ley 39/2015, distinguiendo las tres funciones básicas y diferenciadas de los sistemas, como son la identificación, la autenticación y la firma electrónica, estableciendo el artículo 11 cómo la firma electrónica no es necesaria para todos los tramites, separando mundos que anteriormente se encontraban entremezclados.

Evidentemente con lo anterior no lo explico todo, ya que el propio artículo 9 y 10 ha tenido su propia historia reciente, pero me doy por satisfecho si al menos doy un poco más de luz a alguien para entender y memorizar el artículo 11 de la Ley 39/2015.

Medios para acreditar la representación en derecho administrativo

La representación, en mi opinión, es una de las instituciones jurídicas más utilizadas, menos comprendidas y poco reguladas, en la que confluyen diferentes elementos que, tras su despiece puede resultar más comprensible. El derecho administrativo no es ajeno a dicha realidad pero no ha sido un ámbito en el que se le haya prodigado en exceso su regulación, considerando el uso profuso que hacen de la misma los interesados.

En diferentes ocasiones escucho la pregunta: ¿Qué documento tengo que presentar para acreditar la representación? La respuesta que he dado siempre es la misma: cualquiera que sea válido en derecho y que acredite dicho hecho. Parece una contestación evasiva pero realmente encierra la esencia de la representación. Puedes presentar un Poder otorgado ante Fedatario Público, un documento privado, una testimonio de sentencia, un certificado de un Registro Público, una servilleta firmada,… en principio no existe un límite ni una lista tasada que lo regule.

En alguna otra entrada ya he tratado el tema de la representación, debiendo recordar cómo la regulación se encuentra en los artículos 5 y 6 de la Ley 39/2015 y algún detalle más en los artículo 32 y sg del RD 203/2021, conformando la regulación en derecho administrativo. En ambas normas se repite la idea plasmada en el 5.4 de la Ley 39/2015:

«4. La representación podrá acreditarse mediante cualquier medio válido en Derecho que deje constancia fidedigna de su existencia«

Aun cuando parece que su regulación es meridiana, es comprensible que siempre se nos generan dudas sobre el medio por el que podemos acreditar dicha representación. Por ese motivo me parece interesante compartir la sentencia del Supremo que a su vez, hace referencia a otra anterior, consolidando lo expresado. La STS 3936/2021 indica en su Fundamento Cuarto:

«CUARTO.- Sobre la forma de acreditación ante la Administración de la representación de la persona jurídica.
2.- A la vista de que los elementos relevantes para nuestra respuesta son iguales a los examinados en la anterior sentencia de la Sala 1179/2021, de 28 de septiembre, por evidentes razones de seguridad jurídica e igualdad ante la ley reiteraremos ahora los criterios expuestos en dicha sentencia (FD 4º): «La Administración parece entender, por tanto, que los medios ofrecidos para remediar el defecto advertido son tasados y que el afectado únicamente puede utilizar uno de los indicados en el requerimiento.
Conviene empezar por aclarar que el trámite de subsanación trata de poner remedio a un vicio advertido, en este caso referido a la acreditación de la representación. El afectado puede utilizar cualquiera de los medios legalmente reconocidos que sean efectivos para corregirlo, hayan sido o no mencionados en el requerimiento que le dirija la Administración, pudiendo apartarse válidamente de los sugeridos por el órgano administrativo si entiende que existen otros, igualmente válidos y eficaces, para remediar el defecto apuntado.
El art. 5.4 de la Ley 39/2015 dispone que:
«La representación podrá acreditarse mediante cualquier medio válido en Derecho que deje constancia fidedigna de su existencia.
A estos efectos, se entenderá acreditada la representación realizada mediante apoderamiento apud acta efectuado por comparecencia personal o comparecencia electrónica en la correspondiente sede electrónica, o a través de la acreditación de su inscripción en el registro electrónico de apoderamientos de la Administración Pública competente».
Del propio tenor literal del citado precepto se desprende que no existe un listado tasado de medios que sirvan para demostrar la representación que se ostenta, pues ésta puede acreditarse por cualquier medio valido en Derecho que deje constancia de su existencia
. «

Este criterio, por obvio, no deja de ser interesante dado que en la aplicación práctica de las plataformas electrónicas de tramitación se ha debatido mucho sobre si debiera habilitarse un listado cerrado y tasado, y por tanto, limitar los documentos que acrediten el otorgamiento de facultades entre poderdante y apoderado. La sentencia vuelve a dejar claro que los medios pueden ser tan variopintos como un documento modelo, un sistema de firma electrónica o un mecanismo de apoderamiento apud acta electrónico, pero también y a riesgo de parecer excesivo, podría presentarse un video en el que un interesado manifiesta su voluntad. Se podrá discutir posteriormente sobre su autenticidad, validez del consentimiento o alcance de la autorización, pero la ley y la jurisprudencia no ponen límites ni tasan los medios.

Es por tanto, una vía abierta a todos los compañeros a presentar sus representaciones (sobre todo cuando acucian los plazos) aún cuando posteriormente se les solicite subsanarlos.

El computo de plazo en la notificación por días

El computo de los plazos siempre ha sido un tema controvertido en el ámbito jurídico y más en todo lo relacionado con los procedimientos administrativos. En la actualidad el artículo 30 de la Ley 39/2015 regula con carácter general dicho cómputo, estableciendo para el supuesto de computar por días lo siguiente:

«2. Siempre que por Ley o en el Derecho de la Unión Europea no se exprese otro cómputo, cuando los plazos se señalen por días, se entiende que éstos son hábiles, excluyéndose del cómputo los sábados, los domingos y los declarados festivos.

Cuando los plazos se hayan señalado por días naturales por declararlo así una ley o por el Derecho de la Unión Europea, se hará constar esta circunstancia en las correspondientes notificaciones.

3. Los plazos expresados en días se contarán a partir del día siguiente a aquel en que tenga lugar la notificación o publicación del acto de que se trate, o desde el siguiente a aquel en que se produzca la estimación o la desestimación por silencio administrativo

Por su parte, el artículo 43 de la misma norma, al regular las notificaciones indica que

«2. Las notificaciones por medios electrónicos se entenderán practicadas en el momento en que se produzca el acceso a su contenido.

Cuando la notificación por medios electrónicos sea de carácter obligatorio, o haya sido expresamente elegida por el interesado, se entenderá rechazada cuando hayan transcurrido diez días naturales desde la puesta a disposición de la notificación sin que se acceda a su contenido

La aplicación conjunta de ambos artículos configuran un sistema en el que las notificaciones electrónicas se ponen a disposición de las personas interesadas en Sede o en DEHU, y si dicha notificación sigue los criterios generales de la ley 39/2015, si en el plazo de diez días naturales no se practica, se entenderá rechazada. ¿Cómo se computan dichos 10 días? Sin entrar en la doctrina sobre los días a quo y ad quem, parece que aplicando el criterio del artículo 43.3 mencionado, al ser un plazo expresado en días deberá contarse a partir del día siguiente a aquel en que tenga lugar la notificación.

Básicamente, si me notifican un acto a las 13,05 horas del día 2 del mes 11, sumaré 10 días naturales desde la finalización del día 2 (a las 23.59.59). Por lo que el plazo finalizará el día 12 a las 23.59.59. Con esta conclusión estaba conforme, cómodo, es lo que me ofrecía mi discernimiento y para mi tranquilidad, es lo que había comprobado en otras administraciones como sistema para computar plazos.

Mi tranquilidad mental se ha quebrado al encontrar que un Instituto Nacional hace una interpretación diferente aplicando los mismos criterios de la Ley 39/2015 o al menos, así lo indica en la regulación normativa que ofrece su Sede electrónica dedicado a las notificaciones, que se remite directamente a la normativa básica analizada. El criterio que utilizan es el siguiente:

Si me notifican un acto a las 13,05 horas del día 2 del mes 11, sumaré 10 días naturales desde las 13.05.59 del día. Por lo que el plazo finalizará el día 13 a las 13.05.59. Este sistema de computo otorga unas horas más a las personas interesadas y supongo que dicha interpretación se consigue mediante una mezcla del artículo 30.3 de la Ley 39/2015 con el 30.1, en el que indica:

«Los plazos expresados por horas se contarán de hora en hora y de minuto en minuto desde la hora y minuto en que tenga lugar la notificación o publicación del acto de que se trate y no podrán tener una duración superior a veinticuatro horas, en cuyo caso se expresarán en días«

Si este fuese el camino para interpretar como dicho Instituto Nacional computa los plazos estaría mezclando dos sistemas de cómputo de plazo: el de horas con el días, ofreciendo unas horas más a los interesados, pero su mezcla me produce el mismo vértigo que cuando se integraba interpretativamente el sistema de computar los plazos entre los días y los meses o años (de fecha a fecha), en el que legalmente el inicio y fin no seguían pautas similares, precipitando un debate entre los días a quo y ad quem que nos trajo de cabeza durante un buen periodo de tiempo de la Ley 30/1992.

Con todo ello no estoy indicando que me parezca mal otorgar más plazo a los interesados, sobre todo cuando en la plataforma electrónica se expresa con claridad, pero sí que me asusta la interpretación se haya forzado en la mezcla de dos sistemas de computo, dado que de admitirse podría igualmente transvasarse el computo de las horas al de fecha a fecha, volviendo a generarnos una cierta inseguridad hasta su consolidación. Tampoco encuentro nada en el RD 203/21 que me ayude a decantarme hacia cualquiera de las dos interpretaciones, pero como todos sabéis, en nuestro trabajo los plazos y su cómputo son de las pocas certezas jurídicas que podemos ofrecer a nuestros clientes.

El Gobierno del Dato en el Sector Público

Por motivos profesionales he colaborado en diferentes normas relativas a una nueva tendencia en el ámbito del Sector Público denominada Gobierno del Dato, que me ha parecido un paso más hacia una mejora organizativa pero cuya denominación puede causar cierta desorientación. Para los que no estáis familiarizados con la temática aportaré unas notas para el debate, por supuesto, desde la perspectiva jurídica.

Dato y tipología: como elemento central se parte de la idea que los datos son esenciales para cualquier actividad humana mínimamente organizada que pretenda obtener una continuidad o éxito, dado que no concibe acto que no se encuentre relacionado con algún tipo de información, más aun, en un mundo tecnificado como el nuestro. Pero el planteamiento no se sustenta en lo meramente tecnológico ni en un tipo concreto de dato, alcanzando a todo dato en todo formato que se trate en una organización.

Ámbito y finalidad: la esencia que subyace en el Gobierno del dato alcanza a todo tipo de organización, púbica o privada, ya que su objetivo consiste en una mejor optimización, control y aumento de la eficacia en el tratamiento de los datos de las organizaciones. Pensemos de cualquier entidad, organización o empresa que dispone de datos en diferentes departamentos, áreas o unidades gestionados de forma individualizada, no compartida, a veces redundante, dispersa, en formatos y tecnologías privativas y sin capacidad de interacción. Esa foto es una constante en innumerables organizaciones.

Objetivo: mejorar la organización de los datos en las organizaciones anteriormente descritas para prestar un mejor servicio: si alguien invoca el artículo 28 de la Ley Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que realmente pueda hacerse efectivo.

Expuesto de una manera sucinta el Gobierno del dato y entendiendo que lo anterior es asumible por todo lector ¿Cómo se traslada al ámbito de lo público? La esencia es buena, el objetivo loable, pero dura lex, sed lex. En el sector público nos topamos con problemas competenciales y terminológicos. El concepto gobierno en el derecho administrativo-constitucional nos puede causar una primera sorpresa, dado que para poder avanzar no deberíamos interpretarlo como un órgano que ejerce funciones competenciales sino trasladarlo más a lo que se ha venido utilizando el término gobernanza, como gestión, como prácticas adecuadas para conseguir un buen fin.

En segundo lugar, ¿Qué norma habilita a este gobierno del dato? Evidentemente, si buscamos una norma concreta que trate esta materia en el Sector Público no lo vamos a encontrar, pero pueden hallarse aproximaciones que hacen entendibles las acciones a desarrollar, como la potestad de autoorganización de las Administraciones Públicas, consistente en poder estructurarse cada Administración con sus propios medios y servicios del modo que más conveniente resulte para el mejor ejercicio de sus competencias y la más adecuada satisfacción de sus fines, que subyace en la doctrina, constitución y legislación.

Solventado el problema habilitante, ¿quién, qué y cómo se ejecuta? Aquí es donde vienen los principales problemas, dado que los mundos que subyacen bajo el sector publico se encuentran parametrizados, parapetados y con normas que tampoco permiten fantasías en cuanto mover, compartir e integrar datos. Las principales normas -como las derivadas de protección de datos, la normativa tributaria, seguridad pública, confidencialidad y propiedad intelectual o prevención de delitos- no son especialmente permisivas en cuanto a compartir datos o que se les impongan criterios que no sean los estrictamente legales. Bien es cierto que, desde hace relativamente unos pocos años para acá, la normativa de transparencia, la de reutilización o la interoperabilidad de información ofrecía cierta habilitación a en cuanto a la estandarización y colaboración en compartir la información, pero eso no significaba directamente una mejora en cuanto a la gestión directa.

Partiendo de estas limitaciones, parece que jurídicamente poco se puede regular, detectando como algunas administraciones han publicado Manifiestos sobre el Gobierno del Dato. En el fondo un manifiesto no es más que una declaración de buenas intenciones, pero carece de forma jurídica que le otorgue la fuerza de una norma por lo que parece que en el ámbito de lo público el Gobierno del dato queda algo deslucido. Debe considerarse que a través de esta nueva concepción deben poder compartirse lo compartible y re-estructurar lo disperso, ¿Cómo se hace sin norma?

En mi opinión puede realizarse por dos caminos: primero, regulando normativamente la gestión de los sistemas de información, los formatos utilizables o su almacenamiento sin mencionar el término «Gobierno del dato» superando suspicacias y buscando la mejor eficiencia en cuanto a la gestión de los sistemas de información. Es más difícil (no imposible) resistirse a una reorganización interna de las áreas, en materias tecnológicas, dando un primer paso hacia el objetivo.

En segundo lugar, creando una estructura interna normativamente que realmente defina colectivamente esa gobernanza. No puede dejarse que dichos criterios «surjan» o se sugieran, deben ser formalmente respetados y perseguidos.

Por ese motivo, las administraciones que regulen esa competencia de auto organización sin pisar las competencias de cada órgano abrirán brecha y harán despegar esta nueva manera de entender la gestión del dato.

2 gazapos (al menos) en la Ley 10/2021 de trabajo a distancia

Supongo que será un tema recurrente en las redes, pero es curioso detectar como la Ley 10/2021 contiene dos gazapos en el ámbito de la normativa de la administración electrónica que son dignos de mención. Antes de seguir leyendo y descubrirlos puedes acudir a la fuente, la Ley 10/2021 , tratar de encontrarlos por tus propios medios e incluso detectar otros que se me hayan escapado, considerando que estos los he descubierto en una primera lectura veloz y sin pausa.

Los encontrados son:

A) Disposición final quinta. Modificación de la Ley 59/2003, de 19 de diciembre, de firma electrónica.

La ley 59/2003 lleva unos cuantos meses derogada. Como referencia, en el BOE de la norma referenciada consta que dejó de estar en vigor el 13 de noviembre de 2020, por la disposición derogatoria a) de la Ley 6/2020, de 11 de noviembre.

B) Disposición final novena. Modificación de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas:

Se modifica la disposición final séptima de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que queda redactada como sigue:

«Disposición final séptima. Entrada en vigor.

La presente Ley entrará en vigor al año de su publicación en el “Boletín Oficial del Estado”.

No obstante, las previsiones relativas al registro electrónico de apoderamientos, registro electrónico, registro de empleados públicos habilitados, punto de acceso general electrónico de la Administración y archivo único electrónico producirán efectos a partir del día 2 de abril de 2021.

Nos vuelven a indicar que la ley 39/2015 ha entrado en vigor con efectos retroactivos!! En realidad el texto incluido se introdujo en la disposición final 9 del Real Decreto-ley 28/2020.

Es de suponer que estos errores serán corregidos en breve, dado que no hay argumento que sustente dichas aportaciones más allá del típico «error informático«, cuando en realidad se quiere decir error humano, pero la informática es el saco que lo aguanta todo en una responsabilidad difusa.

Es decir, todo parece indicar que tenían este texto en un cajón desde hace un año, lo han rescatado y nadie se ha molestado en realizar una revisión pertinente con el debido cariño. Por el lado positivo hay que indicar que se ha conseguido disponer de una nueva sección en el BOE dedicada a los pasatiempos. !Para que luego digan que leer el Boletín no es divertido!

La interoperabilidad fallida dentro de la misma Administración

Ciertamente esta entrada no es fruto de una reflexión sino más bien la terapia o catarsis ante la sorprendente respuesta que ofrecen algunas Administraciones -espero que las menos- ante una invocación del derecho a no presentar documentos que ya se encuentren en poder de la Administración. El supuesto de hecho parte de una solicitud realizada ante una Administración que convoca una conjunto de ayudas/subvenciones para la ciudadanía, y recomendé hacer uso del artículo 28.2 de la Ley 39/2015 como derecho a no presentar documentos, que dicho sea de paso, se encontraban en otro área de la misma Administración.

En la contestación a la solicitud presentada- invocando el derecho a no presentar documentos- la Administración contestó lo siguiente: Con fecha xxx- 2021, Ud. presentó parte de la documentación requerida. Respecto a la documentación no aportada alega al artículo 28.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, según el cual:

«Los interesados tienen derecho a no aportar documentos que ya se encuentren en poder de la Administración actuante o hayan sido elaborados por cualquier otra Administración. La administración actuante podrá consultar o recabar dichos documentos salvo que el interesado se opusiera a ello. No cabrá la oposición cuando la aportación del documento se exigiera en el marco del ejercicio de potestades sancionadoras o de inspección.
Las Administraciones Públicas deberán recabar los documentos electrónicamente a través de sus redes corporativas o mediante consulta a las plataformas de intermediación de datos u otros sistemas electrónicos habilitados al efecto
.

La contestación continua indicando que: «Por diversas razones técnicas no ha sido posible obtener los documentos no aportados por Ud. por ello, resulta de aplicación el artículo 28.3 de esta disposición legal, que señala: “Excepcionalmente, si las Administraciones Públicas no pudieran recabar los citados documentos, podrán solicitar nuevamente al interesado su aportación.”

Como ciudadano soy capaz de comprender las limitaciones técnicas y humanas para hacer realidad la letra muerta de una ley, pero como profesional me cuesta comprender cómo se puede invocar este artículo para un supuesto en el que se solicitaba no aportar una información albergada en otra Unidad de la misma Administración. La invocación por la Administración del párrafo del artículo referido a la excepcionalidad no puede convertirse en la puerta trasera por el que se torpedea todo un entramado jurídico sustentado en leyes, reales decretos y 22 normas técnicas, dando más valor a una línea de una ley que a todo un esfuerzo colectivo por conseguir la interconexión. Además, de darse el supuesto de la excepcionalidad, el rechazo a un derecho reconocido no debería hacerse mediante una fórmula genérica («por diversas razones técnicas«), acreditándose como mínimo en la resolución la imposibilidad material definida en determinados hechos o situaciones de carácter puntual, que demuestren la voluntad del órgano de ejecutar el derecho de la ciudadanía (artículo 53.1.d) derechos del interesado en el procedimiento administrativo: «a no presentar datos y documentos no exigidos por las normas aplicables al procedimiento de que se trate, que ya se encuentren en poder de las Administraciones Públicas o que hayan sido elaborados por éstas«) pero concretada en algún aspecto específico del sistema de información: en los servidores, en la red de las telecomunicaciones, en la herramienta del gestor documental, en los escasos fondos digitalizados o en una fallo en los sistemas de autenticación.

Más allá del lamento quejoso que describo, la situación me planteaba recomendar dos posibles opciones: la justa, precisa y adecuada presentando un recurso de alzada o la pragmática, poco digna y sumisa, asumiendo la presentación la documentación en el formato requerido. La duda ofende, como buen abogado acudí a la segunda, defendiendo mi buen nombre pero sobre todo consiguiendo rápidamente el peculio de la subvención.

Si se consigue el objetivo, seguro que habrá otra ocasión para rebatir sobre los límites de la excepcionalidad.

Identificación remota por vídeo para expedir certificados electrónicos cualificados: ¿nuevo sistema de e-firma?

Se ha publicado la Orden ETD/465/2021, sobre la identificación remota por video para emitir certificados electrónicos cualificados, que ha generado interrogantes sobre su alcance y significado, dado que al utilizar conjuntamente la dualidad video y certificado electrónico parece abrir toda una ventana de posibilidades respecto a la identificación. La realidad es más prosaica pero también adelanto que abrir la puerta del video como sistema de acreditación pudiera tener importantes consecuencias para el futuro.

Para entender su encaje, debemos comprender la dinámica de la obtención de un certificado electrónico cualificado, conforme a la LSEC y al EIDAS, en el que -sin que todavía seamos muy conscientes- se regula cómo hacer entrega de una capacidad de obrar electrónica respecto a la persona que consta en el Certificado electrónico o se representa en el mismo. Para llegar a esta primera apreciación, debe considerarse que la firma electrónica que resulta de un certificado electrónico cualificado produce los mismos efectos jurídicos que la firma manuscrita en todos los Estados miembros (artículo 25 EIDAS), dando una importante capacidad de actuar frente a terceros de la persona que lo custodia y utiliza, dado que permite acreditar una supuesta manifestación de voluntad. En este aspecto tampoco voy ser maximalista, dado que muchos exaltados han visto en la firma electrónica el culmen de la teoría de las obligaciones y contratos, sin percatarse que en derecho, desde hace varios siglos, entre los elementos esenciales de las obligaciones no consta la firma, sino el consentimiento, el objeto y la causa, conforme al 1261 del Código Civil. Reconozco que la firma puede ser parte del reconocimiento formal volitivo, en el que se plasma y acredita una declaración de voluntad pero tampoco creamos que el derecho es tan cetrino como para entregar todo el poder de una relación jurídica a la existencia de una firma. Debemos seguir leyendo el Código Civil y la doctrina que emana del mismo para comprender cómo se forma la voluntad y las obligaciones que derivan de la misma.

Hecha la anterior reflexión, tampoco se puede negar la importancia de la firma -electrónica o manuscrita- por lo que el legislador ha establecido una serie de obligaciones formales y de verificación para que el Prestador de servicio de Confianza no entregue a cualquiera dicha acreditación. Por ese motivo, el artículo 7.1de la LSCE establece:

«La identificación de la persona física que solicite un certificado cualificado exigirá su personación ante los encargados de verificarla y se acreditará mediante el Documento Nacional de Identidad, pasaporte u otros medios admitidos en Derecho. Podrá prescindirse de la personación de la persona física que solicite un certificado cualificado si su firma en la solicitud de expedición de un certificado cualificado ha sido legitimada en presencia notarial.«

Por tanto, se exige una personación física ante el prestador de forma que quede acreditada su existencia real y su identidad, indicando en el apartado 4 del mismo artículo 7 que «la forma en que se ha procedido a identificar a la persona física solicitante podrá constar en el certificado». Es, por tanto, un sistema garantista en el que prima la certeza en todo el proceso de entrega del certificado electrónico cualificado, pero todo sistema excesivamente seguro tiene su contrapartida respecto a la agilidad, inmediación y desplazamientos dado que dicha dinámica somete al receptor a la molestia de tener que acudir físicamente a las oficinas del Prestador o verificador de dicha identidad. No es que sea una molestia insalvable, que puede producirse únicamente con la emisión del primer certificado, pero no deja de ser una molestia y en los tiempos que vivimos a la ciudadanía le cuesta comprender cómo no se utilizan otros medios electrónicos para acreditar mi existencia, identidad y voluntad.

Es esto lo que trata de regular esta Orden: habilitar «otras condiciones y requisitos técnicos de verificación de la identidad a distancia y, si procede, otros atributos específicos de la persona solicitante de un certificado cualificado, mediante otros métodos de identificación como videoconferencia o vídeo-identificación que aporten una seguridad equivalente en términos de fiabilidad a la presencia física según su evaluación por un organismo de evaluación de la conformidad«. Este texto ya venía recogido en el artículo 7.2 de la LSCE, y lo que establece la Orden es su desarrollo para que utilizando medios de video se pueda acreditar inequívocamente la identidad del solicitante del Certificado electrónico cualificado.

En resumen, ¿esta norma habilita otro sistema de firma electrónica cualificada? No. Su objetivo alcanza a describir la habilitación de un proceso de video para conseguir el certificado. Pero dicho esto asalta la duda: qui potest plus, potest minus (el que puede lo más puede lo menos) por tanto, si mediante un sistema de video se puede obtener el poder total, la capacidad de obrar, o dicho de otra manera, el certificado electrónico cualificado ¿porqué mediante ese mismo sistema de video no se puede identificar y firmar electrónicamente como un medio valido y cualificado, siguiendo las condiciones del artículo 10 y 11 de la Orden, y utilizarlo como sistema de e-firma? Esta es la reflexión que debería hacer replantearnos el horizonte lejano que dibuja esta Orden: firmar e identificarnos mediante video conferencia.

Asistencia en el uso de medios electrónicos en la Administración ¿Cuál es su alcance?

Un tema sobre el que llevo tiempo reflexionando y me parece interesante es el de la asistencia de medios electrónicos a los interesados, dado que nunca he llegado a entenderlo completamente en cuanto a su despliegue en las Administraciones. No es que no entienda el contenido del artículo 12 de la Ley 39/2015 cuyo contenido y lectura es bastante sencilla, sino la dinámica en la que se desenvolverá, tanto por las personas interesadas como por el despliegue que haga cada Administración de dicha obligación.

Comenzando por la regulación legal, el artículo 12 de la Ley 39/2015 indica que:

«1. Las Administraciones Públicas deberán garantizar que los interesados pueden relacionarse con la Administración a través de medios electrónicos, para lo que pondrán a su disposición los canales de acceso que sean necesarios así como los sistemas y aplicaciones que en cada caso se determinen.

2. Las Administraciones Públicas asistirán en el uso de medios electrónicos a los interesados no incluidos en los apartados 2 y 3 del artículo 14 que así lo soliciten, especialmente en lo referente a la identificación y firma electrónica, presentación de solicitudes a través del registro electrónico general y obtención de copias auténticas.

Asimismo, si alguno de estos interesados no dispone de los medios electrónicos necesarios, su identificación o firma electrónica en el procedimiento administrativo podrá ser válidamente realizada por un funcionario público mediante el uso del sistema de firma electrónica del que esté dotado para ello. En este caso, será necesario que el interesado que carezca de los medios electrónicos necesarios se identifique ante el funcionario y preste su consentimiento expreso para esta actuación, de lo que deberá quedar constancia para los casos de discrepancia o litigio.«

Permitidme, en un afán reflexivo, describir qué situaciones puede está contemplando, y a dónde me lleva mi imaginación:

El primer párrafo -el que describe la obligación de disponer de canales electrónicos necesarios-, pudiera interpretarse como una nueva obligación para las Administraciones de disponer de terminales electrónicos en alguna ubicación o local (totems, Wifi, Pc´s, Tv inteligentes,…) para que los ciudadanos puedan utilizarlos ante cualquier eventualidad (temporal, momentánea, o indefinida) que les impida acceder a los servicios electrónicos, por no disponer de terminales o de operadoras electrónicas que les permitan tramitar electrónicamente. De manera colateral aprovecho para recordar a dichas Administraciones las obligaciones del CNMC sobre el ofrecimiento de acceso a internet gratuito a la ciudadanía por las Administraciones Públicas, debiendo cumplir las recomendaciones al respecto de dicha Comisión.

El segundo párrafo, complica más el supuesto: Una persona física (no las del artículo 14) -es de suponer que sin capacidades ni conocimiento tecnológico-, acude a una oficina de asistencia de su Administración -mi imaginación lo circunscribe a su propio Ayuntamiento por ser la Administración más cercana y por aplicación de la DA 4ª de la Ley 39/2015-, exponiendo al Funcionario habilitado su incapacidad de tramitar electrónicamente. En primer lugar, surge mi primera duda: si dicha persona no tiene medios electrónicos no sé para qué querrá tramitar electrónicamente, dado que si no tiene conocimientos para iniciar la tramitación tampoco lo tendrá para recibir la notificación electrónica. Si se me argumenta que lo quiere iniciar en electrónico para continuar la tramitación en papel, pondría dos objeciones:

a) Que inicie el trámite en electrónico o en papel, la tramitación siempre estará en formato electrónico y podrá realizar una comparecencia espontanea en sede electrónica en cualquier momento. De la misma manera que podrá hacer una comparecencia espontanea en la Administración.

b) Bastará que realice la petición en una instancia general en papel y que la firme. Se le dará registro en el REG, se le entregará copia auténtica con un recibo. Está muy bien que sea asistido por un Funcionario Habilitado, pero en las Administraciones muy pequeñas no sé si siempre dispondrá de un Funcionario Habilitado para atenderle. Seguro que le bastaría cualquier empleado público, que le atenderá igual de bien.

c) Si se me argumenta que lo tramita para evitar las colas de espera de la entrega presencial en Registro, al disponer de las herramientas electrónicas y de un Funcionario Habilitado que le asiste, lo entiendo como puerta trasera de acceso rápido para el ciudadano pero no puedo imaginarme la carga organizativa, de gestión y de personal que puede suponer retirar un Funcionario de su puesto para asistir a las personas que puedan tramitar electrónicamente.

En segundo lugar, existe una duda razonable que subyace en este artículo 12: es posible que su utilidad real sólo alcance a los supuestos de ciudadanos que no quieren tramitar en la Administración a la que se han dirigido, sino que, utilizando sus recursos y funcionarios habilitados, le ayuden a tramitar electrónicamente en otra Administración Pública distante a la que no pueden desplazarse y cuyos trámites desconocen. Para mí, este supuesto de hecho cobra más sentido, tratando el artículo 12 de romper la brecha digital, la despoblación rural y los desplazamientos, pidiendo al Funcionario Habilitado a que acceda con sus sistemas de identificación a la Sede electrónica de otra Administración Pública para gestionarle un trámite concreto. En este supuesto, el Funcionario Habilitado requerirá del consentimiento previo del ciudadano, para que en el futuro no haya dudas sobre lo realizado, utilizará sus propias credenciales de identificación del Funcionario, no haciéndose pasar por el ciudadano ni representándolo dado que no actúa como un representante- ni estará en el REA ni recibirá las notificaciones en su nombre-, acreditando ante la otra Administración que dicho Funcionario es Habilitado por encontrarse específicamente en un Registro de Funcionarios Habilitados interconectado e interoperable, que en caso de duda siempre podrá consultarse para cerciorarse sobre la veracidad de los hechos.

Hasta aquí me he quedado satisfecho de mi elucubración. Ahora aterricemos: ¿Qué funcionario se atreve a tramitar algo en la plataforma electrónica de otra Administración totalmente desconocida para él y en la que desconoce las consecuencias jurídicas de lo tramitado? Confío mucho en la preparación de nuestros funcionarios pero ciertamente hace falta una persona muy ducha en plataformas tecnológicas, en derecho y en toda la tramitación de todas las Administraciones!

Considerando que tampoco me satisface completamente la anterior solución, me queda por explorar lo que indica el RD 203/2021 en su artículo 4, denominado «Canales de asistencia para el acceso a los servicios electrónicos«, buscando una luz que me ofrezca un supuesto coherente a lo legalmente expuesto. Dicho artículo indica que:

Las Administraciones Públicas prestarán la asistencia necesaria para facilitar el acceso de las personas interesadas a los servicios electrónicos proporcionados en su ámbito competencial a través de alguno o algunos de los siguientes canales:

a) Presencial, a través de las oficinas de asistencia que se determinen.

b) Portales de internet y sedes electrónicas.

c) Redes sociales.

d) Telefónico.

e) Correo electrónico.

f) Cualquier otro canal que pueda establecerse de acuerdo con lo previsto en el artículo 12 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre.

En primer lugar, el Real Decreto limita mis fantasías expansivas a otras Administrativas al ámbito meramente competencial de la propia Administración a la cual se dirige el ciudadano, y si bien no lo vuelve a repetir en el artículo 30.1 del mismo Real Decreto, lo deja claro- al menos- para la AGE en el 30.2 del mismo.

Por otra parte, y aceptando temporalmente que me hayan cortado las «alas» argumentales (aún cuando no lo indica una Ley sino un Real Decreto) tampoco entiendo este supuesto de canales que ayudan a facilitar el acceso a los servicios electrónicos. El apartado a) y el f) del artículo 4 indicado tienen coherencia con el artículo 12 de la Ley 39/2015, pero el apartado b), c) d) y e) desmontan mi comprensión ¿Quiere describir que un Funcionario habilitado se encuentra manteniendo los portales, las sedes, las redes, el teléfono y el e-mail para dar asistencia a la ciudadanía? No creo que esa sea la interpretación, pues sería más descabellada que las mías anteriores. Primero, por asistir a una persona por canales que no cumplen los estándares mínimos de seguridad, ni de confidencialidad ni de identificación y autenticación, con lo cuál ¿Cómo va a asistirse a alguien que no está bien identificado? En segundo lugar, porque organizativamente no debería cargarse de dicho esfuerzo a los Funcionarios Habilitados.

Personalmente creo que este artículo 4 simplemente quiere expresar que las Administraciones Públicas deben realizar una labor de concienciación y publicidad institucional sobre la tramitación electrónica pero en ningún caso una asistencia concreta en la tramitación electrónica dado que sino abriríamos una puerta a todo un sistema inseguro de tramitar sin las garantías estrictas establecidas por la ley . No hace falta recordar que no se sabe con certeza quién está detrás de un perfil de una red social, de un email o de una llamada telefónica por lo que dicha interpretación no parece convincente.

Llegado a este punto ¿entonces cómo se interpreta el artículo 12 de la Ley 39/2015? Bueno, parece que al final todos querremos asegurarnos de cumplir la ley por lo que las Administraciones Públicas deberán disponer de Oficinas de asistencia en las que, al menos, un Funcionario Habilitado (dónde haya y disponga de tiempo) ayudará a tramitar electrónicamente todo aquello que pudiera admitirse directamente en papel ante su propio REG. ¿Modifica, extiende el alcance u obliga a algo que no existe en la actualidad? Ciertamente su aplicación práctica dependerá de cada Administración y de si algún ciudadano considera que lo descrito en el artículo 12 es un derecho que le permite ser asistido por un Funcionario habilitado a tramitar electrónicamente ante cualquier Administración conforme al artículo 53.i) de la propia Ley 39/2015.

CSV: Código Seguro de Verificación ¿es firma o localizador?

A estas alturas de avance de la administración electrónica la utilización del término CSV (código seguro de verificación) es habitual, ya no es extravagante y puede considerarse parte de la jerga electro-administrativa. Partiendo de dicha premisa, así como de la percepción de su existencia y apariencia, traigo a debate una cuestión que me plantearon hace diez años en una Administración Vasca, relativa a la naturaleza de propio CSV y su diferencia con los localizadores.

Siguiendo la regulación que establece este concepto de forma descendente, el CSV encuentra su sustento en el artículo 42 de la Ley 40/2015 que se denomina «Sistemas de firma para la actuación administrativa automatizada» debiendo destacar estos dos elementos que supuestamente lo definen:

1º.- Ser un sistema de firma, suponiendo que será electrónica

2º.- Servir para la actuación administrativa automatizada, es decir, aquella en la que no haya intervenido de forma directa un empleado público (artículo 41 de la Ley 40/2015).

Añadiéndose, que el mismo debe estar «vinculado a la Administración Pública, órgano, organismo público o entidad de Derecho Público, en los términos y condiciones establecidos, permitiéndose en todo caso la comprobación de la integridad del documento mediante el acceso a la sede electrónica correspondiente«. Esta redacción no causó especial repercusión, dado que repetía lo expresado en el artículo 18 de la derogada Ley 11/2007, pero tampoco resolvía el debate que subyacía entre todos aquellos que habían optado por su utilización: era un sistema de firma electrónica en tramites automatizados, que garantizaba la integridad de un documento no teniendo como objeto ser un localizador documental.

Esta percepción de ser un elemento de firma electrónica no era impeditivo respecto a los sistemas de firma del EIDAS, pero de una forma evidente chocaba con la utilidad más habitual que se le otorgaba, ser un localizador electrónico documental, planteándose además que al poder utilizarse sólo en el ámbito automatizado no podría incluirse en trámites de la administración en los que una persona física actuase, considerando además, que de ser así, se estaría incluyendo la firma electrónica del firmante persona física cuando el documento ya se encontraba firmado, rompiendo la integridad del CSV.

Esta dicotomía más o menos se mantuvo, considerando los más entendidos que el localizador de un documento electrónico no era un CSV por propia definición, existiendo una diferencia en su propia esencia-jurídica que no en la experiencia del usuario final.

El equilibrio se resquebrajó ligeramente con la redacción del artículo 27.3 de la Ley 39/2015 que indica, respecto a la validez y eficacia de las copias realizadas por las Administraciones Públicas, «a estos efectos, las Administraciones harán públicos, a través de la sede electrónica correspondiente, los códigos seguros de verificación u otro sistema de verificación utilizado«, dejando en un segundo plano su naturaleza de firma electrónica en tramites automatizados que debiera regir el uso y fin del CSV.

¿Ha aportado novedad y claridad al respecto el RD 203/2021? Ha aportado más material para el debate. Comenzando desde el Anexo del RD, se realiza una definición del CSV indicando:

«Código Seguro de Verificación (CSV): Código que identifica a un documento electrónico y cuya finalidad es garantizar el origen e integridad de los documentos mediante el acceso a la sede electrónica correspondiente; el carácter único del código generado para cada documento; su vinculación con el documento generado, de forma que cualquier modificación del documento generado dará lugar a un nuevo documento con un código seguro de verificación diferente; la posibilidad de verificar el documento en la sede electrónica como mínimo por el tiempo que se establezca en la resolución que autorice la aplicación de este procedimiento; así como un acceso al documento restringido a quien disponga del código seguro de verificación«

De su lectura puede destacarse que ni se menciona nada sobre la firma electrónica ni sobre los procedimientos automatizados. Es cierto que su descripción no es descabellada, siendo comprensible y encaja bastante bien con la dinámica de tramitación electrónica, pero no por ello nos clarifica su naturaleza administrativa. Volviendo al texto general del RD, los artículos 20 y 21 insisten nuevamente en su naturaleza de firma en procesos automatizados, fundamentando su alcance y existencia en el artículo 42 de la Ley 40/2015 antes mencionado. Es más, el artículo 21 insiste en su naturaleza explicando el sistema de firma basados en código seguro de verificación para la actuación administrativa automatizada .

Para añadir un poco más confusión, el artículo 52 y 62 nos hablan de una «dirección electrónica o localizador que dé acceso al expediente electrónico puesto a disposición de la primera equivaldrá a la remisión del mismo, siempre que se garantice la integridad del acceso a lo largo del tiempo» como sistemas que nos permite poner a disposición de otra Administración, interesado o a la misma Administración un documento electrónico.

Si el lector ha tenido la paciencia de llegar hasta aquí sin desistir, en primer lugar, mi enhorabuena y agradecimiento, pero en segundo lugar ¿a dónde quiero llegar?¿qué más da que sea localizador, CSV o numerito secuencial? En la propia validez e integridad del documento.

Si estamos en lo correcto el CSV debería utilizarse sólo en procesos automatizados como sistema de firma electrónica. ¿puede firmarse un documento que ya contenga un CSV, si el mismo es la propia firma? Si una segunda firma electrónica se incorporase, la integridad se hubiera perdido dado que al colocar una nueva firma el documento hubiera variado. Si fuese un localizador sería indiferente, dado que el localizador únicamente apunta a la ubicación de un documento dentro de un expediente. Por otra parte, si una administración tuviese que regular su CSV ¿debería vincularlo o desarrollarlo a través de su política de firma electrónica? O ¿mediante la política de documento electrónico?. Y por último, si un documento de tramitación no automatizada contuviera un CSV ¿sería válido o estaría extralimitándose respecto al alcance del 42 de la Ley 40/2015? Os dejo estas preguntas por si nos sirve para el debate.