El computo de los plazos siempre ha sido un tema controvertido en el ámbito jurídico y más en todo lo relacionado con los procedimientos administrativos. En la actualidad el artículo 30 de la Ley 39/2015 regula con carácter general dicho cómputo, estableciendo para el supuesto de computar por días lo siguiente:

«2. Siempre que por Ley o en el Derecho de la Unión Europea no se exprese otro cómputo, cuando los plazos se señalen por días, se entiende que éstos son hábiles, excluyéndose del cómputo los sábados, los domingos y los declarados festivos.

Cuando los plazos se hayan señalado por días naturales por declararlo así una ley o por el Derecho de la Unión Europea, se hará constar esta circunstancia en las correspondientes notificaciones.

3. Los plazos expresados en días se contarán a partir del día siguiente a aquel en que tenga lugar la notificación o publicación del acto de que se trate, o desde el siguiente a aquel en que se produzca la estimación o la desestimación por silencio administrativo.»

Por su parte, el artículo 43 de la misma norma, al regular las notificaciones indica que

«2. Las notificaciones por medios electrónicos se entenderán practicadas en el momento en que se produzca el acceso a su contenido.

Cuando la notificación por medios electrónicos sea de carácter obligatorio, o haya sido expresamente elegida por el interesado, se entenderá rechazada cuando hayan transcurrido diez días naturales desde la puesta a disposición de la notificación sin que se acceda a su contenido.»

La aplicación conjunta de ambos artículos configuran un sistema en el que las notificaciones electrónicas se ponen a disposición de las personas interesadas en Sede o en DEHU, y si dicha notificación sigue los criterios generales de la ley 39/2015, si en el plazo de diez días naturales no se practica, se entenderá rechazada. ¿Cómo se computan dichos 10 días? Sin entrar en la doctrina sobre los días a quo y ad quem, parece que aplicando el criterio del artículo 43.3 mencionado, al ser un plazo expresado en días deberá contarse a partir del día siguiente a aquel en que tenga lugar la notificación.

Básicamente, si me notifican un acto a las 13,05 horas del día 2 del mes 11, sumaré 10 días naturales desde la finalización del día 2 (a las 23.59.59). Por lo que el plazo finalizará el día 12 a las 23.59.59. Con esta conclusión estaba conforme, cómodo, es lo que me ofrecía mi discernimiento y para mi tranquilidad, es lo que había comprobado en otras administraciones como sistema para computar plazos.

Mi tranquilidad mental se ha quebrado al encontrar que un Instituto Nacional hace una interpretación diferente aplicando los mismos criterios de la Ley 39/2015 o al menos, así lo indica en la regulación normativa que ofrece su Sede electrónica dedicado a las notificaciones, que se remite directamente a la normativa básica analizada. El criterio que utilizan es el siguiente:

Si me notifican un acto a las 13,05 horas del día 2 del mes 11, sumaré 10 días naturales desde las 13.05.59 del día. Por lo que el plazo finalizará el día 13 a las 13.05.59. Este sistema de computo otorga unas horas más a las personas interesadas y supongo que dicha interpretación se consigue mediante una mezcla del artículo 30.3 de la Ley 39/2015 con el 30.1, en el que indica:

«Los plazos expresados por horas se contarán de hora en hora y de minuto en minuto desde la hora y minuto en que tenga lugar la notificación o publicación del acto de que se trate y no podrán tener una duración superior a veinticuatro horas, en cuyo caso se expresarán en días«

Si este fuese el camino para interpretar como dicho Instituto Nacional computa los plazos estaría mezclando dos sistemas de cómputo de plazo: el de horas con el días, ofreciendo unas horas más a los interesados, pero su mezcla me produce el mismo vértigo que cuando se integraba interpretativamente el sistema de computar los plazos entre los días y los meses o años (de fecha a fecha), en el que legalmente el inicio y fin no seguían pautas similares, precipitando un debate entre los días a quo y ad quem que nos trajo de cabeza durante un buen periodo de tiempo de la Ley 30/1992.

Con todo ello no estoy indicando que me parezca mal otorgar más plazo a los interesados, sobre todo cuando en la plataforma electrónica se expresa con claridad, pero sí que me asusta la interpretación se haya forzado en la mezcla de dos sistemas de computo, dado que de admitirse podría igualmente transvasarse el computo de las horas al de fecha a fecha, volviendo a generarnos una cierta inseguridad hasta su consolidación. Tampoco encuentro nada en el RD 203/21 que me ayude a decantarme hacia cualquiera de las dos interpretaciones, pero como todos sabéis, en nuestro trabajo los plazos y su cómputo son de las pocas certezas jurídicas que podemos ofrecer a nuestros clientes.

Por motivos profesionales he colaborado en diferentes normas relativas a una nueva tendencia en el ámbito del Sector Público denominada Gobierno del Dato, que me ha parecido un paso más hacia una mejora organizativa pero cuya denominación puede causar cierta desorientación. Para los que no estáis familiarizados con la temática aportaré unas notas para el debate, por supuesto, desde la perspectiva jurídica.

Dato y tipología: como elemento central se parte de la idea que los datos son esenciales para cualquier actividad humana mínimamente organizada que pretenda obtener una continuidad o éxito, dado que no concibe acto que no se encuentre relacionado con algún tipo de información, más aun, en un mundo tecnificado como el nuestro. Pero el planteamiento no se sustenta en lo meramente tecnológico ni en un tipo concreto de dato, alcanzando a todo dato en todo formato que se trate en una organización.

Ámbito y finalidad: la esencia que subyace en el Gobierno del dato alcanza a todo tipo de organización, púbica o privada, ya que su objetivo consiste en una mejor optimización, control y aumento de la eficacia en el tratamiento de los datos de las organizaciones. Pensemos de cualquier entidad, organización o empresa que dispone de datos en diferentes departamentos, áreas o unidades gestionados de forma individualizada, no compartida, a veces redundante, dispersa, en formatos y tecnologías privativas y sin capacidad de interacción. Esa foto es una constante en innumerables organizaciones.

Objetivo: mejorar la organización de los datos en las organizaciones anteriormente descritas para prestar un mejor servicio: si alguien invoca el artículo 28 de la Ley Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que realmente pueda hacerse efectivo.

Expuesto de una manera sucinta el Gobierno del dato y entendiendo que lo anterior es asumible por todo lector ¿Cómo se traslada al ámbito de lo público? La esencia es buena, el objetivo loable, pero dura lex, sed lex. En el sector público nos topamos con problemas competenciales y terminológicos. El concepto gobierno en el derecho administrativo-constitucional nos puede causar una primera sorpresa, dado que para poder avanzar no deberíamos interpretarlo como un órgano que ejerce funciones competenciales sino trasladarlo más a lo que se ha venido utilizando el término gobernanza, como gestión, como prácticas adecuadas para conseguir un buen fin.

En segundo lugar, ¿Qué norma habilita a este gobierno del dato? Evidentemente, si buscamos una norma concreta que trate esta materia en el Sector Público no lo vamos a encontrar, pero pueden hallarse aproximaciones que hacen entendibles las acciones a desarrollar, como la potestad de autoorganización de las Administraciones Públicas, consistente en poder estructurarse cada Administración con sus propios medios y servicios del modo que más conveniente resulte para el mejor ejercicio de sus competencias y la más adecuada satisfacción de sus fines, que subyace en la doctrina, constitución y legislación.

Solventado el problema habilitante, ¿quién, qué y cómo se ejecuta? Aquí es donde vienen los principales problemas, dado que los mundos que subyacen bajo el sector publico se encuentran parametrizados, parapetados y con normas que tampoco permiten fantasías en cuanto mover, compartir e integrar datos. Las principales normas -como las derivadas de protección de datos, la normativa tributaria, seguridad pública, confidencialidad y propiedad intelectual o prevención de delitos- no son especialmente permisivas en cuanto a compartir datos o que se les impongan criterios que no sean los estrictamente legales. Bien es cierto que, desde hace relativamente unos pocos años para acá, la normativa de transparencia, la de reutilización o la interoperabilidad de información ofrecía cierta habilitación a en cuanto a la estandarización y colaboración en compartir la información, pero eso no significaba directamente una mejora en cuanto a la gestión directa.

Partiendo de estas limitaciones, parece que jurídicamente poco se puede regular, detectando como algunas administraciones han publicado Manifiestos sobre el Gobierno del Dato. En el fondo un manifiesto no es más que una declaración de buenas intenciones, pero carece de forma jurídica que le otorgue la fuerza de una norma por lo que parece que en el ámbito de lo público el Gobierno del dato queda algo deslucido. Debe considerarse que a través de esta nueva concepción deben poder compartirse lo compartible y re-estructurar lo disperso, ¿Cómo se hace sin norma?

En mi opinión puede realizarse por dos caminos: primero, regulando normativamente la gestión de los sistemas de información, los formatos utilizables o su almacenamiento sin mencionar el término «Gobierno del dato» superando suspicacias y buscando la mejor eficiencia en cuanto a la gestión de los sistemas de información. Es más difícil (no imposible) resistirse a una reorganización interna de las áreas, en materias tecnológicas, dando un primer paso hacia el objetivo.

En segundo lugar, creando una estructura interna normativamente que realmente defina colectivamente esa gobernanza. No puede dejarse que dichos criterios «surjan» o se sugieran, deben ser formalmente respetados y perseguidos.

Por ese motivo, las administraciones que regulen esa competencia de auto organización sin pisar las competencias de cada órgano abrirán brecha y harán despegar esta nueva manera de entender la gestión del dato.

Ciertamente esta entrada no es fruto de una reflexión sino más bien la terapia o catarsis ante la sorprendente respuesta que ofrecen algunas Administraciones -espero que las menos- ante una invocación del derecho a no presentar documentos que ya se encuentren en poder de la Administración. El supuesto de hecho parte de una solicitud realizada ante una Administración que convoca una conjunto de ayudas/subvenciones para la ciudadanía, y recomendé hacer uso del artículo 28.2 de la Ley 39/2015 como derecho a no presentar documentos, que dicho sea de paso, se encontraban en otro área de la misma Administración.

En la contestación a la solicitud presentada- invocando el derecho a no presentar documentos- la Administración contestó lo siguiente: Con fecha xxx- 2021, Ud. presentó parte de la documentación requerida. Respecto a la documentación no aportada alega al artículo 28.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, según el cual:

«Los interesados tienen derecho a no aportar documentos que ya se encuentren en poder de la Administración actuante o hayan sido elaborados por cualquier otra Administración. La administración actuante podrá consultar o recabar dichos documentos salvo que el interesado se opusiera a ello. No cabrá la oposición cuando la aportación del documento se exigiera en el marco del ejercicio de potestades sancionadoras o de inspección.
Las Administraciones Públicas deberán recabar los documentos electrónicamente a través de sus redes corporativas o mediante consulta a las plataformas de intermediación de datos u otros sistemas electrónicos habilitados al efecto.”

La contestación continua indicando que: «Por diversas razones técnicas no ha sido posible obtener los documentos no aportados por Ud. por ello, resulta de aplicación el artículo 28.3 de esta disposición legal, que señala: “Excepcionalmente, si las Administraciones Públicas no pudieran recabar los citados documentos, podrán solicitar nuevamente al interesado su aportación.”

Como ciudadano soy capaz de comprender las limitaciones técnicas y humanas para hacer realidad la letra muerta de una ley, pero como profesional me cuesta comprender cómo se puede invocar este artículo para un supuesto en el que se solicitaba no aportar una información albergada en otra Unidad de la misma Administración. La invocación por la Administración del párrafo del artículo referido a la excepcionalidad no puede convertirse en la puerta trasera por el que se torpedea todo un entramado jurídico sustentado en leyes, reales decretos y 22 normas técnicas, dando más valor a una línea de una ley que a todo un esfuerzo colectivo por conseguir la interconexión. Además, de darse el supuesto de la excepcionalidad, el rechazo a un derecho reconocido no debería hacerse mediante una fórmula genérica («por diversas razones técnicas«), acreditándose como mínimo en la resolución la imposibilidad material definida en determinados hechos o situaciones de carácter puntual, que demuestren la voluntad del órgano de ejecutar el derecho de la ciudadanía (artículo 53.1.d) derechos del interesado en el procedimiento administrativo: «a no presentar datos y documentos no exigidos por las normas aplicables al procedimiento de que se trate, que ya se encuentren en poder de las Administraciones Públicas o que hayan sido elaborados por éstas«) pero concretada en algún aspecto específico del sistema de información: en los servidores, en la red de las telecomunicaciones, en la herramienta del gestor documental, en los escasos fondos digitalizados o en una fallo en los sistemas de autenticación.

Más allá del lamento quejoso que describo, la situación me planteaba recomendar dos posibles opciones: la justa, precisa y adecuada presentando un recurso de alzada o la pragmática, poco digna y sumisa, asumiendo la presentación la documentación en el formato requerido. La duda ofende, como buen abogado acudí a la segunda, defendiendo mi buen nombre pero sobre todo consiguiendo rápidamente el peculio de la subvención.

Si se consigue el objetivo, seguro que habrá otra ocasión para rebatir sobre los límites de la excepcionalidad.

Un tema sobre el que llevo tiempo reflexionando y me parece interesante es el de la asistencia de medios electrónicos a los interesados, dado que nunca he llegado a entenderlo completamente en cuanto a su despliegue en las Administraciones. No es que no entienda el contenido del artículo 12 de la Ley 39/2015 cuyo contenido y lectura es bastante sencilla, sino la dinámica en la que se desenvolverá, tanto por las personas interesadas como por el despliegue que haga cada Administración de dicha obligación.

Comenzando por la regulación legal, el artículo 12 de la Ley 39/2015 indica que:

«1. Las Administraciones Públicas deberán garantizar que los interesados pueden relacionarse con la Administración a través de medios electrónicos, para lo que pondrán a su disposición los canales de acceso que sean necesarios así como los sistemas y aplicaciones que en cada caso se determinen.

2. Las Administraciones Públicas asistirán en el uso de medios electrónicos a los interesados no incluidos en los apartados 2 y 3 del artículo 14 que así lo soliciten, especialmente en lo referente a la identificación y firma electrónica, presentación de solicitudes a través del registro electrónico general y obtención de copias auténticas.

Asimismo, si alguno de estos interesados no dispone de los medios electrónicos necesarios, su identificación o firma electrónica en el procedimiento administrativo podrá ser válidamente realizada por un funcionario público mediante el uso del sistema de firma electrónica del que esté dotado para ello. En este caso, será necesario que el interesado que carezca de los medios electrónicos necesarios se identifique ante el funcionario y preste su consentimiento expreso para esta actuación, de lo que deberá quedar constancia para los casos de discrepancia o litigio.«

Permitidme, en un afán reflexivo, describir qué situaciones puede está contemplando, y a dónde me lleva mi imaginación:

El primer párrafo -el que describe la obligación de disponer de canales electrónicos necesarios-, pudiera interpretarse como una nueva obligación para las Administraciones de disponer de terminales electrónicos en alguna ubicación o local (totems, Wifi, Pc´s, Tv inteligentes,…) para que los ciudadanos puedan utilizarlos ante cualquier eventualidad (temporal, momentánea, o indefinida) que les impida acceder a los servicios electrónicos, por no disponer de terminales o de operadoras electrónicas que les permitan tramitar electrónicamente. De manera colateral aprovecho para recordar a dichas Administraciones las obligaciones del CNMC sobre el ofrecimiento de acceso a internet gratuito a la ciudadanía por las Administraciones Públicas, debiendo cumplir las recomendaciones al respecto de dicha Comisión.

El segundo párrafo, complica más el supuesto: Una persona física (no las del artículo 14) -es de suponer que sin capacidades ni conocimiento tecnológico-, acude a una oficina de asistencia de su Administración -mi imaginación lo circunscribe a su propio Ayuntamiento por ser la Administración más cercana y por aplicación de la DA 4ª de la Ley 39/2015-, exponiendo al Funcionario habilitado su incapacidad de tramitar electrónicamente. En primer lugar, surge mi primera duda: si dicha persona no tiene medios electrónicos no sé para qué querrá tramitar electrónicamente, dado que si no tiene conocimientos para iniciar la tramitación tampoco lo tendrá para recibir la notificación electrónica. Si se me argumenta que lo quiere iniciar en electrónico para continuar la tramitación en papel, pondría dos objeciones:

a) Que inicie el trámite en electrónico o en papel, la tramitación siempre estará en formato electrónico y podrá realizar una comparecencia espontanea en sede electrónica en cualquier momento. De la misma manera que podrá hacer una comparecencia espontanea en la Administración.

b) Bastará que realice la petición en una instancia general en papel y que la firme. Se le dará registro en el REG, se le entregará copia auténtica con un recibo. Está muy bien que sea asistido por un Funcionario Habilitado, pero en las Administraciones muy pequeñas no sé si siempre dispondrá de un Funcionario Habilitado para atenderle. Seguro que le bastaría cualquier empleado público, que le atenderá igual de bien.

c) Si se me argumenta que lo tramita para evitar las colas de espera de la entrega presencial en Registro, al disponer de las herramientas electrónicas y de un Funcionario Habilitado que le asiste, lo entiendo como puerta trasera de acceso rápido para el ciudadano pero no puedo imaginarme la carga organizativa, de gestión y de personal que puede suponer retirar un Funcionario de su puesto para asistir a las personas que puedan tramitar electrónicamente.

En segundo lugar, existe una duda razonable que subyace en este artículo 12: es posible que su utilidad real sólo alcance a los supuestos de ciudadanos que no quieren tramitar en la Administración a la que se han dirigido, sino que, utilizando sus recursos y funcionarios habilitados, le ayuden a tramitar electrónicamente en otra Administración Pública distante a la que no pueden desplazarse y cuyos trámites desconocen. Para mí, este supuesto de hecho cobra más sentido, tratando el artículo 12 de romper la brecha digital, la despoblación rural y los desplazamientos, pidiendo al Funcionario Habilitado a que acceda con sus sistemas de identificación a la Sede electrónica de otra Administración Pública para gestionarle un trámite concreto. En este supuesto, el Funcionario Habilitado requerirá del consentimiento previo del ciudadano, para que en el futuro no haya dudas sobre lo realizado, utilizará sus propias credenciales de identificación del Funcionario, no haciéndose pasar por el ciudadano ni representándolo dado que no actúa como un representante- ni estará en el REA ni recibirá las notificaciones en su nombre-, acreditando ante la otra Administración que dicho Funcionario es Habilitado por encontrarse específicamente en un Registro de Funcionarios Habilitados interconectado e interoperable, que en caso de duda siempre podrá consultarse para cerciorarse sobre la veracidad de los hechos.

Hasta aquí me he quedado satisfecho de mi elucubración. Ahora aterricemos: ¿Qué funcionario se atreve a tramitar algo en la plataforma electrónica de otra Administración totalmente desconocida para él y en la que desconoce las consecuencias jurídicas de lo tramitado? Confío mucho en la preparación de nuestros funcionarios pero ciertamente hace falta una persona muy ducha en plataformas tecnológicas, en derecho y en toda la tramitación de todas las Administraciones!

Considerando que tampoco me satisface completamente la anterior solución, me queda por explorar lo que indica el RD 203/2021 en su artículo 4, denominado «Canales de asistencia para el acceso a los servicios electrónicos«, buscando una luz que me ofrezca un supuesto coherente a lo legalmente expuesto. Dicho artículo indica que:

Las Administraciones Públicas prestarán la asistencia necesaria para facilitar el acceso de las personas interesadas a los servicios electrónicos proporcionados en su ámbito competencial a través de alguno o algunos de los siguientes canales:

a) Presencial, a través de las oficinas de asistencia que se determinen.

b) Portales de internet y sedes electrónicas.

c) Redes sociales.

d) Telefónico.

e) Correo electrónico.

f) Cualquier otro canal que pueda establecerse de acuerdo con lo previsto en el artículo 12 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre.

En primer lugar, el Real Decreto limita mis fantasías expansivas a otras Administrativas al ámbito meramente competencial de la propia Administración a la cual se dirige el ciudadano, y si bien no lo vuelve a repetir en el artículo 30.1 del mismo Real Decreto, lo deja claro- al menos- para la AGE en el 30.2 del mismo.

Por otra parte, y aceptando temporalmente que me hayan cortado las «alas» argumentales (aún cuando no lo indica una Ley sino un Real Decreto) tampoco entiendo este supuesto de canales que ayudan a facilitar el acceso a los servicios electrónicos. El apartado a) y el f) del artículo 4 indicado tienen coherencia con el artículo 12 de la Ley 39/2015, pero el apartado b), c) d) y e) desmontan mi comprensión ¿Quiere describir que un Funcionario habilitado se encuentra manteniendo los portales, las sedes, las redes, el teléfono y el e-mail para dar asistencia a la ciudadanía? No creo que esa sea la interpretación, pues sería más descabellada que las mías anteriores. Primero, por asistir a una persona por canales que no cumplen los estándares mínimos de seguridad, ni de confidencialidad ni de identificación y autenticación, con lo cuál ¿Cómo va a asistirse a alguien que no está bien identificado? En segundo lugar, porque organizativamente no debería cargarse de dicho esfuerzo a los Funcionarios Habilitados.

Personalmente creo que este artículo 4 simplemente quiere expresar que las Administraciones Públicas deben realizar una labor de concienciación y publicidad institucional sobre la tramitación electrónica pero en ningún caso una asistencia concreta en la tramitación electrónica dado que sino abriríamos una puerta a todo un sistema inseguro de tramitar sin las garantías estrictas establecidas por la ley . No hace falta recordar que no se sabe con certeza quién está detrás de un perfil de una red social, de un email o de una llamada telefónica por lo que dicha interpretación no parece convincente.

Llegado a este punto ¿entonces cómo se interpreta el artículo 12 de la Ley 39/2015? Bueno, parece que al final todos querremos asegurarnos de cumplir la ley por lo que las Administraciones Públicas deberán disponer de Oficinas de asistencia en las que, al menos, un Funcionario Habilitado (dónde haya y disponga de tiempo) ayudará a tramitar electrónicamente todo aquello que pudiera admitirse directamente en papel ante su propio REG. ¿Modifica, extiende el alcance u obliga a algo que no existe en la actualidad? Ciertamente su aplicación práctica dependerá de cada Administración y de si algún ciudadano considera que lo descrito en el artículo 12 es un derecho que le permite ser asistido por un Funcionario habilitado a tramitar electrónicamente ante cualquier Administración conforme al artículo 53.i) de la propia Ley 39/2015.

A estas alturas de avance de la administración electrónica la utilización del término CSV (código seguro de verificación) es habitual, ya no es extravagante y puede considerarse parte de la jerga electro-administrativa. Partiendo de dicha premisa, así como de la percepción de su existencia y apariencia, traigo a debate una cuestión que me plantearon hace diez años en una Administración Vasca, relativa a la naturaleza de propio CSV y su diferencia con los localizadores.

Siguiendo la regulación que establece este concepto de forma descendente, el CSV encuentra su sustento en el artículo 42 de la Ley 40/2015 que se denomina «Sistemas de firma para la actuación administrativa automatizada» debiendo destacar estos dos elementos que supuestamente lo definen:

1º.- Ser un sistema de firma, suponiendo que será electrónica

2º.- Servir para la actuación administrativa automatizada, es decir, aquella en la que no haya intervenido de forma directa un empleado público (artículo 41 de la Ley 40/2015).

Añadiéndose, que el mismo debe estar «vinculado a la Administración Pública, órgano, organismo público o entidad de Derecho Público, en los términos y condiciones establecidos, permitiéndose en todo caso la comprobación de la integridad del documento mediante el acceso a la sede electrónica correspondiente«. Esta redacción no causó especial repercusión, dado que repetía lo expresado en el artículo 18 de la derogada Ley 11/2007, pero tampoco resolvía el debate que subyacía entre todos aquellos que habían optado por su utilización: era un sistema de firma electrónica en tramites automatizados, que garantizaba la integridad de un documento no teniendo como objeto ser un localizador documental.

Esta percepción de ser un elemento de firma electrónica no era impeditivo respecto a los sistemas de firma del EIDAS, pero de una forma evidente chocaba con la utilidad más habitual que se le otorgaba, ser un localizador electrónico documental, planteándose además que al poder utilizarse sólo en el ámbito automatizado no podría incluirse en trámites de la administración en los que una persona física actuase, considerando además, que de ser así, se estaría incluyendo la firma electrónica del firmante persona física cuando el documento ya se encontraba firmado, rompiendo la integridad del CSV.

Esta dicotomía más o menos se mantuvo, considerando los más entendidos que el localizador de un documento electrónico no era un CSV por propia definición, existiendo una diferencia en su propia esencia-jurídica que no en la experiencia del usuario final.

El equilibrio se resquebrajó ligeramente con la redacción del artículo 27.3 de la Ley 39/2015 que indica, respecto a la validez y eficacia de las copias realizadas por las Administraciones Públicas, «a estos efectos, las Administraciones harán públicos, a través de la sede electrónica correspondiente, los códigos seguros de verificación u otro sistema de verificación utilizado«, dejando en un segundo plano su naturaleza de firma electrónica en tramites automatizados que debiera regir el uso y fin del CSV.

¿Ha aportado novedad y claridad al respecto el RD 203/2021? Ha aportado más material para el debate. Comenzando desde el Anexo del RD, se realiza una definición del CSV indicando:

«– Código Seguro de Verificación (CSV): Código que identifica a un documento electrónico y cuya finalidad es garantizar el origen e integridad de los documentos mediante el acceso a la sede electrónica correspondiente; el carácter único del código generado para cada documento; su vinculación con el documento generado, de forma que cualquier modificación del documento generado dará lugar a un nuevo documento con un código seguro de verificación diferente; la posibilidad de verificar el documento en la sede electrónica como mínimo por el tiempo que se establezca en la resolución que autorice la aplicación de este procedimiento; así como un acceso al documento restringido a quien disponga del código seguro de verificación«

De su lectura puede destacarse que ni se menciona nada sobre la firma electrónica ni sobre los procedimientos automatizados. Es cierto que su descripción no es descabellada, siendo comprensible y encaja bastante bien con la dinámica de tramitación electrónica, pero no por ello nos clarifica su naturaleza administrativa. Volviendo al texto general del RD, los artículos 20 y 21 insisten nuevamente en su naturaleza de firma en procesos automatizados, fundamentando su alcance y existencia en el artículo 42 de la Ley 40/2015 antes mencionado. Es más, el artículo 21 insiste en su naturaleza explicando el sistema de firma basados en código seguro de verificación para la actuación administrativa automatizada .

Para añadir un poco más confusión, el artículo 52 y 62 nos hablan de una «dirección electrónica o localizador que dé acceso al expediente electrónico puesto a disposición de la primera equivaldrá a la remisión del mismo, siempre que se garantice la integridad del acceso a lo largo del tiempo» como sistemas que nos permite poner a disposición de otra Administración, interesado o a la misma Administración un documento electrónico.

Si el lector ha tenido la paciencia de llegar hasta aquí sin desistir, en primer lugar, mi enhorabuena y agradecimiento, pero en segundo lugar ¿a dónde quiero llegar?¿qué más da que sea localizador, CSV o numerito secuencial? En la propia validez e integridad del documento.

Si estamos en lo correcto el CSV debería utilizarse sólo en procesos automatizados como sistema de firma electrónica. ¿puede firmarse un documento que ya contenga un CSV, si el mismo es la propia firma? Si una segunda firma electrónica se incorporase, la integridad se hubiera perdido dado que al colocar una nueva firma el documento hubiera variado. Si fuese un localizador sería indiferente, dado que el localizador únicamente apunta a la ubicación de un documento dentro de un expediente. Por otra parte, si una administración tuviese que regular su CSV ¿debería vincularlo o desarrollarlo a través de su política de firma electrónica? O ¿mediante la política de documento electrónico?. Y por último, si un documento de tramitación no automatizada contuviera un CSV ¿sería válido o estaría extralimitándose respecto al alcance del 42 de la Ley 40/2015? Os dejo estas preguntas por si nos sirve para el debate.

Recientemente se han publicado dos dictámenes de los órganos de control en protección de datos relativos al uso y plasmación en los documentos de producción administrativa del número del Documento Nacional de Identidad del empleado público firmante. Los dictámenes a los que me refiero son los publicados por la AVPD y por la AEPD.

Resumidamente, el objeto de debate se plantea en la siguiente secuencia: cuando un empleado público utiliza su certificado electrónico profesional (la tarjeta con el chip dorado) en la tramitación electrónica y al finalizar un documento lo firma, el sistema captura los datos incluidos en la tarjeta -entre dichos datos el número de DNI- y lo incrusta en el documento electrónico.

Habitualmente esa plasmación hace que el número del DNI del firmante sea visible tanto, en el formato electrónico, como en su impresión en papel, generando la consiguiente inquietud al firmante por esa difusión de un dato a los interesados del procedimiento que incluso puede ser más sangrante si dicho documento se publica o es accesible por la Ley 19/2013 de transparencia.

La Agencia Española en diferentes documentos ya se había posicionado respecto a extralimitación que suponía la inclusión del dni en dichos documentos y por tanto, una supuesta vulneración del principio de minimización. Que recuerde, se incluía en la guía de entidades locales que indicaba:

«Por consiguiente, la incorporación, tanto en la firma de los documentos electrónicos o en papel como en la marca de agua, del dato relativo al DNI del funcionario firmante podría constituir un tratamiento excesivo y, en consecuencia, contrario al principio de minimización de datos del artículo 5 del RGPD«

Y se incluía de una forma más tímida, respecto a la publicación de dicho dato por transparencia en el Informe conjunto entre la AEPD y el CTBG, en el ámbito manuscrito, indicando que:

«... su publicidad debe ponderarse en atención al interés público que hubiera en su divulgación y a los derechos de los titulares de los datos»

Partiendo de estas consideraciones previas, la lectura de los dictámenes comentados llega a la misma conclusión pero plantean soluciones diferentes respecto a cómo solucionar la inclusión del DNI en los documentos electrónicos. Así la AEPD concluye que:

debe «modificarse en este sentido la normativa nacional reguladora del uso de la firma electrónica en el ámbito de los certificados emitidos para el personal al servicio de la Administración General del Estado y de sus organismos públicos vinculados o dependientes. En este contexto, sería igualmente deseable la adopción de un perfil de certificado con seudónimo común«

Por el contrario, la AVPD indica que:

«Sin perjuicio de que la incorporación del número de DNI en los certificados de empleado público esté ajustada a derecho, la revelación o descubrimiento de dicho dato personal del empleado público con motivo de la firma electrónica de sus actuaciones no resulta ponderada debido a la pérdida de confidencialidad que supone«

La conclusión de la AEPD es mucho más arriesgada que la de la AVPD, dado que la primera exige una modificación de la normativa para poder solventar el problema, pero por el contrario, la AVPD en una interpretación -más ponderada- reconoce la necesidad de no incluir el dni pero no indica que deba modificarse la legislación.

En mi opinión, no es necesario imperativamente modificar la legislación dado que si hubiese una norma -sustentada en último término en una ley- que obligase a incorporar el número de dni en un documento electrónico desmontaría el argumento de la AEPD al existir una base legal. La AEPD se extralimitaría si le indica al legislador lo que debe legislar. Por otra parte, el hecho de incluir el número del dni en el certificado electrónico puede solventarse por dos vías, como es su sustitución por un seudónimo custodiado por el Prestador de Servicios de Confianza o por su no captación e incorporación en el documento electrónico. Por eso me parece más razonable la solución de la AVPD

Añadido a lo anterior, tendríamos que valorar cómo afectaría la eliminación del número del dni en los certificados de los empleados públicos respecto a los sistemas de interoperabilidad sustentados en la identificación exacta de los empleados públicos, pero creo que eso da para un post independiente.

Dicho esto, y por si hay algún oyente influyente en el ámbito de la abogacía, nuestra tarjeta profesional ACA adolece de los mismos defectos, proponiendo que la solución que se adopte para los empleados públicos pudiera ser igualmente aplicable a nuestros escritos y trámites electrónicos, dado que se quiera o no, nuestros sistemas pecan de los mismos defectos.

Siguiendo los comentarios al RD 203/2021, voy a dedicar una reseña a la comunicación electrónica que siempre me ha parecido el hermano menor de los sistemas, en cuanto a su pobre regulación respecto a las relaciones electrónicas con la ciudadanía. La comunicación electrónica discurre en un ámbito difuso tanto en su alcance, naturaleza y requisitos, viéndome obligado a circunscribirlo al ámbito del Procedimiento administrativo, ya que analizarlo en otras actividades públicas como en la transparencia, la publicidad institucional, las redes sociales u otros sistemas de difusión me supondría una teoría más sólida y por supuesto, más horas de estudio.

Limitando ese alcance, el RD 203/2021 profundiza sobre las tres vías por las que la Administración se relaciona con los interesados, en su sección 2ª del Capítulo III denominado comunicaciones y notificaciones electrónicas: el aviso, la notificación y la comunicación, aglutinando, en cada una de ellas, diferentes canales mediante los cuales puede ejecutarse indistintamente.

Así, el aviso electrónico puede realizarse mediante remisión «al dispositivo electrónico o la dirección de correo electrónico» (artículo 43 RD 203/2021), incluyendo dentro de este concepto toda una panoplia de posibilidades como el email, un WhatsApp, una llamada telefónica (es un dispositivo electrónico), un sms o un hangout. Se configura tan abierto en sus canales como inconsistente y prescindible, dado que su naturaleza se encuentra cercana a la mera cortesía, y su error o no emisión, no conlleva consecuencias jurídicas. Es el paradigma de lo insulso, aun cuando en la práctica es la pieza angular de las notificaciones.

En el extremo contrario se encuentra la notificación, centrándome en la electrónica, siendo la piedra de toque que sustenta el procedimiento administrativo y sin una correcta ejecución pudiera decaer la tramitación realizada. Su práctica y los canales utilizables son muy restrictivos, limitándose a dos: la Dirección electrónica Habilitada Única y/o la Sede Electrónica. Cualquiera de ambos canales se encuentran muy regulados normativamente y securizados, tanto en cuanto a la identificación/autenticación de los accesos así como al intercambio de la información. El proceso de la notificación es reglado, obligatorio y no puede dejarse a la improvisación, aun cuando sigo opinando que, como interesado, la notificación sin el aviso electrónico se convierte en una endeble solución.

Por último – y objeto del post-, entre ambos nos encontramos las comunicaciones, término que, al ser de uso común, se emplea de forma prolija y diferente en la Ley 39/2015, pero que en el artículo 69.2 se despacha con un «a los efectos de esta Ley, se entenderá por comunicación aquel documento mediante el que los interesados ponen en conocimiento de la Administración Pública competente sus datos identificativos o cualquier otro dato relevante para el inicio de una actividad o el ejercicio de un derecho«. Esta reducción de la comunicación y con efectos en toda la Ley 39/2015, encaja únicamente a las realizadas por el interesado remitiendo a la Administración datos relevantes con el ejercicio de un derecho o una actividad, no cubre los diferentes tipos de comunicaciones que se encuentran en la propia Ley, debiendo someterse a muchas matizaciones e interpretaciones para darle un sentido coherente con su utilización generalizada a lo largo de la ley como del RD 203/2021 indicado.

El RD 203/2021 rescata (ya lo recogía la Ley 11/2007) de forma oficial el concepto de comunicación electrónica en su artículo 41.1 indicando de forma solemne que «cuando de acuerdo con lo previsto en el artículo 14 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, la relación de las personas interesadas con las Administraciones Públicas deba realizarse por medios electrónicos, serán objeto de comunicación al interesado por medios electrónicos, al menos…«. La primera impresión es que ésta comunicación no coincide con la descrita arriba del artículo 69.2 de la Ley 39/205: mal comienzo. Por otra parte, tampoco indica qué es dicha comunicación, ni por qué medios se practica: ¿se admiten los medios del aviso o deben utilizarse los canales de la notificación electrónica? Tampoco indica nada sobre su naturaleza ni se percibe el grado de importancia y valor de las mismas. Esta redacción parece más cercana al artículo 21.4, 22 y 32 de la Ley 39/2015 en la que se utiliza el concepto de informar a los interesados en la web de los plazos, procedimientos y efectos del silencio, comunicaciones por pronunciamientos previos, preceptivos, suspensiones y un conjunto de situaciones regladas. Todo ello evitando utilizar el concepto de notificación por las consecuencias jurídicas que pudieran derivarse.

Por tanto, la comunicación electrónica, en cuanto a su aplicación práctica, se queda en tierra de nadie, y supongo que serán los sistemas de cada Administración los que determinarán qué canal electrónico puede utilizarse para comunicar, qué seguridad se aplicarán a los mismos, cuáles son los punto habilitados para comunicar y qué cómputos o plazos deben contarse en las comunicaciones, si los tienen, o si se produce el rechazo en un plazo determinado como en la notificación. Es de suponer que se aplicará la solución más garantista para la ciudadanía, pero no habría venido mal un poco de luz al respecto.

Como seguimos debatiendo sobre el RD 203/2021 traigo otro tema que me ha causado sorpresa y sobre el que entro sin más preámbulos. El artículo 3.2 del mismo indica lo siguiente:

2. Las personas físicas no obligadas a relacionarse a través de medios electrónicos con las Administraciones Públicas podrán ejercitar su derecho a relacionarse electrónicamente con la Administración Pública de que se trate al inicio del procedimiento y, a tal efecto, lo comunicarán al órgano competente para la tramitación del mismo de forma que este pueda tener constancia de dicha decisión. La voluntad de relacionarse electrónicamente o, en su caso, de dejar de hacerlo cuando ya se había optado anteriormente por ello, podrá realizarse en una fase posterior del procedimiento, si bien deberá comunicarse a dicho órgano de forma que quede constancia de la misma. En ambos casos, los efectos de la comunicación se producirán a partir del quinto día hábil siguiente a aquel en que el órgano competente para tramitar el procedimiento haya tenido constancia de la misma.

Para comprenderlo mejor he tratado de circunscribirlo a la realidad que plantea con el fin de encontrar sentido a dicha exposición.

En primer lugar, se requiere de una personas física no obligada a relacionarse a través de medios electrónicos. Este individuo podrá haber manifestado anteriormente su voluntad de relacionarse electrónicamente o igual jamás ha accedido a una plataforma electrónica, pero parece que el planteamiento prevé las dos opciones.

En segundo lugar, se requiere un procedimiento administrativo; si se inicia por el propio interesado supongo que se le permitirá elegir el canal de comunicación, si es de oficio quiero suponer que en la primera notificación podrá también elegir el canal.

En tercer lugar, se plantea que si la voluntad de cambio de canal se produce durante el procedimiento deberá hacerse de forma que deje constancia de dicha voluntad.

Hasta aquí parece todo en orden, y ahora, en el cuarto criterio, es dónde el caos entra en mi mente: «En ambos casos (¿cuáles? ¿la comunicación de cambio al principio así como la realizada durante el procedimiento? o ¿la voluntad de relacionarse electrónicamente o dejar de hacerlo? los efectos de la comunicación se producirán a partir del quinto día hábil …»

Expresada mi confusión trato de compartirla y desmenuzarla.

Si es al inicio y durante el procedimiento quiere decir que el decalaje de los 5 días hábiles se produce en todo supuesto, siendo ciertamente una barbaridad. No podría comprender que si inicio un trámite electrónico, dentro de la sede electrónica de una administración, controlada e interconectada, en el que la gestión de la información por la administración es inmediata ¿Qué sentido tendría demorarlo cinco días desde que inicio un trámite? Si, por otra parte, se produjese ante un procedimiento iniciado de oficio, el interesado únicamente podrá expresarse una vez se produzca la primera notificación, pudiendo superponerse dichos plazos con los diez días naturales de rechazo del artículo 43 de la Ley 39/2015, generando una situación inexplicable sobre cuáles son los efectos de una comparecencia espontanea en sede electrónica el día 7 de su puesta a disposición respecto a la manifestación en dicho acto de cambio de canal que causa efectos a partir del 5 día hábil.

Si, por el contrario, la interpretación del cómputo del 5 día hábil sólo se produce en el ámbito del trascurso de un procedimiento, no al inicio, esta dinámica absorbería los problemas que genere lo expresado sobre la notificación, además de cualquier computo relativo a recursos.

Por otra parte, este sistema ¿Cómo conjuga con el artículo 12 de la Ley 39/2015 en el que se le asiste al interesado que no puede utilizar medios electrónicos? ¿es un cambio de canal? ¿El funcionario le debe indicar que su tramitación causará efectos dentro de 5 días? y ¿Qué ocurre si el interesado utiliza un abogado -obligado a relacionarse electrónicamente? ¿producirá efectos desde la representación o habrá que contar otros 5 días hábiles por utilizar un medio electrónico? Si no se contasen los 5 días hábiles en estos dos supuestos propuestos se habría dejado una puerta trasera a dicho cómputo que sólo puede ir en perjuicio de la Administración, ya que gestionar los diferentes cómputos puede convertir la gestión de expedientes en una autentica locura, pero quiero suponer que dicha redacción trata de solventar un problema mayor que no logro vislumbrar.

Además de lo anterior, en un mundo tecnológico ¿porqué establecemos 5 días hábiles para que un clik en una aplicación cause efectos? ¿no podría haberse indicado que esa demora se produce únicamente en las comunicaciones que se realicen en comunicaciones no electrónicas manifestando el cambio de canal?

Procuramos evangelizar sobre las ventajas de la e-administración pero estas pequeñas manías sobreprotectoras a la Administración, ni son vendibles socialmente ni suelen gestionarse bien por causar más problemas que evitar los inconvenientes que prevén. Espero que su interpretación sean más acorde, coordinada y comprensible que la que he descrito en este post.